Por Eduardo Perera Gómez[1]
De nuevo las cábalas sobre un acuerdo de cooperación entre la Unión Europea (UE) y Cuba, punto central de un debate que dura ya más de una generación y que tiene, dentro de la incertidumbre, escenarios más o menos igualmente probables de éxito que de fracaso.
Lograr este acuerdo significaría la superación de una etapa que, salvo algunos momentos de los últimos 25 años en los que pareció concretarse un vínculo jurídico bilateral o multilateral entre la UE y Cuba —1996, 2000, 2003— ha sido un período de desencuentros más o menos relevantes, tanto sobre el fondo como sobre la forma.
Una de las cuestiones de fondo, relevante, ha sido el tema de la Posición Común,[2] que desde diciembre de 1996 establece precondiciones políticas para cualquier avance en los vínculos de cooperación entre la UE y Cuba. No hay que llamarse a engaño: el debate sobre el posible acuerdo sigue girando en torno a la Posición Común: ¿Se mantiene o se suprime? ¿Se deroga formalmente después de alcanzado el acuerdo o fenece de causas naturales y obligadas?
La UE ha decidido mantener la vigencia de este instrumento durante el período de negociaciones y el gobierno cubano ha decidido aceptar el reto.
Que el gobierno cubano acepte negociar “en presencia” de la Posición Común —una postura no declarada pero tácita durante los últimos años, desde que en 2008 se levantaron efectivamente las sanciones de 2003 por parte de la UE y se restableció oficialmente la cooperación— es indicador de al menos dos cuestiones.
Por una parte, de que a pesar de mantenerse vigente, la Posición Común es tan inefectiva e inoperante que hasta para Cuba ha dejado de tener la trascendencia de antaño, aunque por supuesto, no en su valor político. Como para el gobierno de la Isla el elemento político tiene una connotación privilegiada, el hecho de que la Posición Común sea cada vez menos invocada constituye un elemento favorable. Parece existir además una comprensión de que, en términos prácticos, no se trata solo de que la UE no va a eliminar la Posición Común porque la misma constituye su plataforma de mínimos consensuada, vulnerable por demás como lo ha demostrado a lo largo de su historia, sino porque no está en capacidad de hacerlo ni tiene los medios adecuados para ello. La Posición Común es una trampa que la UE se tendió a sí misma, o una trampa en la que los Estados miembros de la UE se dejaron aprisionar por el gobierno de José María Aznar (1996-2004) a contrapelo de sus respectivos intereses nacionales frente a Cuba, por supuesto muy variables si se toman caso a caso.
Por otra parte, resulta también indicador de que la posición negociadora de Cuba es más flexible en dos sentidos: con respecto a su propia historia anterior y con respecto a la de la UE. Sobre lo primero, la eliminación de la Posición Común se mantuvo en el discurso político oficial cubano con entidad de punto no negociable desde su origen hasta que, sin perder sustancia, se subordinó al más inmediato de eliminar las sanciones o “medidas diplomáticas” de 2003. Después de 2008, la posibilidad de aceptar la negociación de un acuerdo en paralelo a la vigencia de la Posición Común pasó de lo posible a lo probable, y de ahí a lo real.
¿Significa que Cuba acepta o está en disposición de aceptar la Posición Común? En lo absoluto. Los reclamos y el rechazo siguen siendo idénticos, entre otras razones porque la naturaleza de este documento ha permanecido inmutable; pero la posición negociadora ha cambiado, por las razones expuestas. Es ahí donde radica la flexibilidad de la postura cubana —de hecho podría decirse que es hasta políticamente más sólida— frente a su propia historia, aunque también frente a la postura de la UE, que no muestra especialmente síntomas de cambio.[3]
Ni la UE ni sus Estados miembros creen ya en que la Posición Común conserve algún tipo de alcance práctico. La mantienen como referente, salvaguarda o chivo expiatorio, e incluso porque no pueden quitarla, pero su valor real se ha deteriorado tanto, incluso como instrumento de presión, que solo una inercia festinada, el sostenido trasvase de responsabilidades del ámbito de las soberanías nacionales al de la soberanía multilateral y la necesaria “visibilidad” frente a una parte de la opinión pública hacen posible su vigencia.
Siempre uno o dos pasos por detrás de sus Estados miembros, la decisión de la UE no puede separarse del hecho de que más de la mitad de ellos —con la excepción de Alemania, todos los importantes— han restablecido sus relaciones de cooperación con Cuba, interrumpidas unilateralmente por la Isla en 2003, a excepción de las existentes con Bélgica.
Mantener la Posición Común si se llega a firmar un acuerdo resultaría altamente improbable, porque entrañaría para la UE una contradicción jurídica. Pero no hay dudas de que la Unión intentará trasponer su espíritu, cuando no su letra, en el texto de un eventual acuerdo futuro, por sencillo que el mismo pueda resultar en cuanto al alcance.
La negociación del acuerdo será larga, incluso en su escenario más favorable. Esto era de suponer, pero en la práctica ya se ha dicho.[4] También parece que su ritmo estaría precondicionado.[5]
La negociación tampoco estará exenta de riesgos. Tiene adversarios que harán lo posible por llevarla al fracaso de una u otra forma, ya sea mediante prácticas manidas —un acto de provocación que busque generar reacciones cubanas alrededor de las cuales estructurar una plataforma mediática más o menos convincente, por ejemplo— o tal vez novedosas. Quizás abiertamente en la propia transacción diplomática, mediante propuestas a priori inaceptables, o en los procedimientos institucionales ulteriores. Es además muy vulnerable a la coyuntura, la que resulta demasiado imprevisible y multidimensional como para que pueda asignársele un valor concreto, aunque cierne su sombra sobre el proceso en su conjunto.
Por otra parte, la negociación —de hecho, la relación misma— es particularmente sensible a la acción de actores externos, y en particular de la política estadounidense. Washington parece moverse actualmente frente a este tema en una cuerda un tanto “permisiva” de cara a la UE, lo que no constituye en modo alguno una garantía de su imparcialidad.
Y por supuesto, están los propios términos de la negociación: la letra del acuerdo propuesto por la UE, la relación entre los elementos de encuentro y desencuentro y las flexibilidades o rigideces respectivas, así como los objetivos de cada parte.
Este último aspecto merece una mención particular, justo porque es aquí donde las divergencias parecen ser más evidentes. Cuba busca la normalización de sus relaciones con la organización europea; no la busca a toda costa y a cualquier precio, pero para ella, lograrlo tiene un valor político que se superpone a cualquier otra consideración. La UE busca una transformación en Cuba o, dicho de otro modo, reforzar el proceso de cambios que tiene lugar en Cuba con vistas a lograr… los fines propuestos en la Posición Común.[6] En ella, este objetivo también se superpone a cualquier otra consideración.
Aquí hay más de una paradoja. Si se concreta el acuerdo, Cuba gana políticamente, a la vez que obtiene un beneficio económico, aunque sus términos solo sean los de institucionalizar en el largo plazo lo que existe en la materia en el momento actual. La UE también ganaría políticamente pero nada garantiza que en la medida de los objetivos que se propone lograr. De hecho, la ineficacia demostrada de la Posición Común se intenta salvar con un acuerdo bilateral de diálogo político y cooperación que perseguirá los mismos objetivos de aquella y puede de este modo convertirse en igualmente ineficaz.
Tenemos aquí, por tanto, la negociación de un instrumento bilateral de diálogo político y cooperación[7] en el que para una de las partes lo fundamental es el instrumento mismo y, como valor colateral, la cooperación que de él se derive, y para la otra lo fundamental es el diálogo político —no debe desdeñarse el orden de los factores en el nombre del acuerdo propuesto; la simbología es muy importante en este terreno— y la utilización de la cooperación en función de unos objetivos concretos de influencia sobre la realidad de la contraparte. El propio comunicado de prensa del Consejo lo reconoce en el sentido de que
Un Acuerdo bilateral fortalecería la relación UE-Cuba y aportaría un marco sólido para un diálogo constructivo y una mejora de la cooperación. Contribuirá a fomentar eficazmente los intereses y valores de la UE en Cuba y a garantizar la continuidad en los objetivos políticos de la UE, en particular el apoyo a las reformas y al proceso de modernización en curso, la promoción de los derechos humanos y de las libertades fundamentales así como el refuerzo de la cooperación para el desarrollo.[8]
Encontrar el terreno propicio en el que estas dos visiones puedan confluir es de por sí una tarea difícil. No obstante, la primera ronda de negociaciones ya ha tenido lugar en La Habana, al parecer con resultados positivos, lo que puede ser un punto a favor del optimismo.
En otro orden de cosas, la UE va a experimentar cambios institucionales este año. Cambiarán todos sus principales cargos políticos: el Presidente del Consejo, la Alta Representante para la Política Exterior y de Seguridad, el Presidente de la Comisión Europea, el Presidente del Parlamento Europeo.
La Alta Representante para la Política Exterior y de Seguridad en particular ha estado vinculada muy directamente al proceso que ha desembocado en el mandato de negociación del Consejo a la Comisión. La Comisión también ha estado directamente vinculada al tema por cuanto la Alta Representante es una de sus vicepresidentas y el Servicio Europeo de Acción Exterior que ella dirige, especie de cuerpo diplomático de la UE, se nutre también de la Comisión.
El perfil político del nuevo liderazgo comunitario no está claramente definido aún. Depende mucho de las posiciones e intereses de los Estados miembros y de los balances internos del Parlamento Europeo que resulte electo en mayo. Pero en cualquier caso no será un liderazgo necesariamente comprometido con las decisiones adoptadas en torno a la negociación con Cuba. Dicho de otro modo: deberá ejecutar las decisiones tomadas al respecto pero no tendrá ningún compromiso de otro orden con el hecho de haber sido parte de la gestión de las mismas. Incluso la obligación de ejecutar las decisiones puede ser puesta en entredicho. De esto existen antecedentes: en 1996 la Comisión Europea se declaró incapaz de ejecutar el mandato de negociación de un acuerdo de cooperación con Cuba aprobado por el Consejo; en 2003 suspendió sine die el examen de la solicitud cubana para su adhesión al Convenio de Cotonú.
El eventual acuerdo entre la UE y Cuba deberá además superar el escollo en el que puede erigirse el nuevo Parlamento Europeo que resulte electo, donde no es previsible un balance de poderes muy diferente al actual entre los diversos grupos políticos, aunque tanto en el caso del Parlamento Europeo como en el del resto de las instituciones es poco acertado hacer equivalencias directas entre el color político de los actores implicados y su predisposición favorable a la firma de un acuerdo con Cuba.
Otro tema es que la negociación per se no es garantía de la firma del acuerdo. Esta es la primera negociación para un instrumento bilateral que se abrirá entre Cuba y la UE. Nunca antes hubo otra, porque la que debió tener lugar en 1996 quedó solo en las intenciones y truncada cuando solo habían tenido lugar algunos contactos exploratorios.
La propuesta de acuerdo no incluye el comercio, un elemento llamativo a pesar de que la UE es uno de los principales socios comerciales de Cuba y de que varios de sus Estados miembros están entre las contrapartes más destacadas de la Isla en esta esfera a escala global. En realidad, este no ha sido nunca un terreno en el que la disputa bilateral se haya hecho sentir, salvo en cuestiones puntuales; los temas de esta parte de la agenda han sido históricamente de tipo multilateral, referidos a disposiciones comunitarias que afectan el comercio exterior de Cuba como parte de un grupo más o menos numeroso de países y que, por lo tanto, tienen su ámbito de referencia localizado en otro marco institucional y en otro tipo de acuerdos. Esto no descarta posibles variantes de cooperación en materia comercial, aunque ellas son, en definitiva, cooperación y no comercio propiamente dicho.
Son los menos, pero hay quienes se preocupan ya por vaticinar qué calado podrían llegar a alcanzar las relaciones entre la UE y Cuba. Por el momento, lo más juicioso e interesante parece ser el saber si podrá firmarse o no el acuerdo propuesto, algo que la azarosa historia de los vínculos UE-Cuba parece tender a cuestionar. Sería indiscutiblemente un punto a favor de la política exterior cubana que no muchos estarían dispuestos a aceptar. Sería también un logro de la precaria y poco convincente política exterior de la UE —que no europea— a la par que la superación de uno de sus múltiples desatinos.
Notas
[1] Profesor de la Facultad de Filosofía, Historia y Sociología, Universidad de La Habana.
[2] Consejo de Ministros de la UE, “Posición Común de 2 de diciembre de 1996, definida por el Consejo en virtud del Artículo J.2 del Tratado de la Unión Europea, sobre Cuba”, 96/697/PESC, Diario Oficial, n. I, 322, 12 de diciembre de 1996.
[3] “Esta decisión no constituye un cambio político respecto al pasado”. Declaraciones de la Alta Representante y Vicepresidenta Catherine Ashton. En “El Consejo adopta directrices de negociación para un diálogo político bilateral y un Acuerdo de Cooperación con Cuba“, 6291/14, (OR. en), PRESSE 60, Bruselas, 10 de febrero de 2014, en www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/140948.pdf , consultado el 11 de febrero de 2014.
[4] Declaraciones del Director general para las Américas del Servicio Europeo de Acción Exterior, Christian Leffler. En: http://noticias.lainformacion.com/politica/relaciones-internacionales/la-ue-anticipa-resultados-mas-lentos-en-las-negociaciones-con-cuba-para-un-nuevo-acuerdo_Z6xx7YxD7vyAAvMHop6UB7/ , consultado el 21 de marzo de 2014.
[5] “Espero también que Cuba haga lo necesario por su parte, especialmente en materia de derechos humanos. El ritmo de nuestras negociaciones será reflejo de esta actuación”. Ibid. Este tipo de declaraciones habría generado con toda probabilidad, en oportunidades anteriores, una reacción pública airada por parte de las autoridades cubanas. Que no sea así es también muestra de una posición más pragmática.
[6] “Del mismo modo que queremos apoyar la reforma y la modernización en Cuba, hemos planteado de manera coherente nuestras preocupaciones en materia de derechos humanos que seguirán siendo centrales en esta relación”, en www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/140948.pdf.
[7] El acuerdo del Consejo de la UE hace referencia a “directrices de negociación para un diálogo político bilateral y un Acuerdo de Cooperación con Cuba” (Ver www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/140948.pdf). La declaración oficial de Cuba se refiere a “un Acuerdo de Diálogo Político y de Cooperación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, de una parte, y la República de Cuba, de otra”. Ver “Declaración del viceministro de Relaciones Exteriores de la República de Cuba, Rogelio Sierra Díaz, ante la decisión del Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de la Unión Europea del Lunes 10 de febrero”, en www.cubaminrex.cu/es/declaracion-del-viceministro-de-relaciones-exteriores-de-la-republica-de-cuba-rogelio-sierra-diaz, consultado el 11 de febrero de 2014.
