La Constitución es un texto de principios, y es verdad. Pero no solamente de principios, también de valores y normas jurídicas. Foto: Cubadebate
Transcripción de la Conferencia de la Doctora Martha Prieto, vicepresidenta de la Sociedad Cubana de Derecho Constitucional y Administrativo y profesora titular de la Universidad de La Habana, en el Panel “La prensa cubana en la encrucijada de la reforma constitucional”, celebrado en al Casa de la Prensa el 15 de agosto de 2018.
Para mí es un placer estar con ustedes porque, como docente que soy desde hace más de cuarenta años, el tema de los medios también ha sido objeto de estudio desde el Derecho, desde las garantías de las libertades, desde los límites a la prensa y, por lo tanto, sentarme entre periodistas para mí es un placer.
No voy a polemizar acerca del contenido del Proyecto de Constitución, sino que voy a plantear cuestiones técnicas que han venido del cambio. Pero también quiero llamar la atención de que esta función de ustedes es importante. Me tomo la libertad de comentarles, que no solamente es esencial ahora, sino en lo que sigue y hacia el futuro, porque nuestra sociedad tiene que cambiar su manera de actuar, pues la diversidad de ideas también es valiosa, es importante, es necesaria. Si no, no hay construcción de sociedad. Por lo tanto, ese continuar también va a posibilitar el ejercicio de la soberanía popular.
Este debate me parece que también es importante desde la lógica, ya no sólo de ustedes como comunicadores, periodistas, socializadores de la información, sino de ustedes como ciudadanos ante todas las acciones necesarias del futuro.
Haber tenido la posibilidad de participar en dos procesos de debates y en dos referendos populares también le da a una un poco de fuerza para comparar cuánto más amplio, cuánto más debate, cuánto más agudo es un proyecto respecto al otro. Y desde esa postura quiero hacer mi intervención.
También es importante cómo nos implicamos más tarde en esta disposición normativa, ya que podemos tener una Constitución muy linda, y esta realmente lo es, en el sentido genérico, por los derechos que regula, la amplitud de su formulación. Pero si no aseguramos que se instrumente en la realidad, si no logramos que lo que ella postula se cumpla, si no logramos que la ley lo regule, si no logramos que el principio que está establecido no se quede en la vaguedad sino que se concrete, se nos va a quedar, como el texto vigente, con cosas por instrumentar.
Por lo tanto, creo que la labor de ustedes no solamente es en este momento, sino hacia futuro, para ir poniendo el dedo en lo que no se realiza o en el cómo, para ir investigando e identificando logros y limitaciones, para socializar esa información y asegurar el acceso a ella, para ir acompañando al pueblo en todo ese proceso de construcción, control y desarrollo de la sociedad.
La Dra. Martha Prieto en la UPEC. Foto: Agustín Borrego/ Trabajadores.
La Constitución es límite y garantía
Pretendo abordar algunas pocas cuestiones doctrinales y evidenciar algunos cambios esenciales que se propone en el Anteproyecto, que se enriquecerá con el debate, se incorporarán propuestas populares, se elaborará el proyecto final, que luego se someterá al voto popular directo del pueblo.
Parto de una identificación, acerca de qué es una Constitución. Debemos evitar confusiones o interpretaciones erradas. Durante años, ya pasados, dijimos que una Constitución era un programa político, pero los programas están por cumplir, y tienen que esperar a que se hagan acciones, y a que se creen las normas para que el programa se instrumente. Una ley no, pues estas se adoptan para su aplicación.
Las Constituciones son una expresión del Derecho. Y si es Derecho, es de aplicación directa; si es Derecho es norma, y si es norma es imperativa y obligatoria para todos, y si no aparece la ley de desarrollo, los órganos del Estado, los que se dispongan, tienen que actuar para hacerla cumplir por sobre todo.
Por lo tanto, esta es la primera llamada de atención que hago como docente, en función de pensar en el texto ¿Por qué? Porque se ha planteado en reiterados momentos que la Constitución es un texto de principios, y es verdad. Pero no solamente de principios, también de valores y normas jurídicas. Si la Constitución es ley, las leyes son para aplicarse. Deberán desarrollarse sus preceptos, porque ellas no lo pueden regular todo, para eso se concibe todo el ordenamiento jurídico de la sociedad. Pero también tiene que haber un esfuerzo diario para hacerlo cumplir.
Esta ley no solamente es el punto de partida, es también el techo. Lo cual quiere decir que fija el marco, los mínimos y los máximos, y al respecto llamo la atención: si usted fija los mínimos nada más es como decirle a nuestros hijos: “No podrás llegar tarde” sin margen; o también: “No podrás llegar después de tal hora”. Pero si llega más tarde y no le pasa nada, entonces nuestros hijos seguirán llegando tarde o no harán lo que le encomendamos.
Entonces es necesario asumir también la Constitución como ley, como norma. Por eso he puesto la expresión NORMA en mayúscula, para que quede claro que es un conjunto de normas que establece mínimos y máximos, que establece la base para la construcción del Estado, la base para la actuación de todos nosotros, pero que también establece el límite, el tope, para la actuación de todos, y que tiene que ser, por tanto, desde esa lógica, un instrumento de control, de la actuación de todos, del cumplimiento de las normativas.
Por ejemplo, el Consejo de Ministros está facultado para adoptar determinadas decisiones en ciertas esferas y, ¿lo ha hecho? ¿Sí o no? Como pueblo soberano tengo el derecho a recabar que se haga. Otro ejemplo, la Asamblea Nacional tiene las facultades de adoptar leyes y de realizar el control de constitucionalidad. Entonces, como pueblo se le puede pedir a la Asamblea Nacional que haga, verifique, exija cuentas y ajustes como también debe responder o rendir cuentas, no solamente hacia futuro, sino de conformidad con los límites establecidos.
Por eso les decía, es un programa político-jurídico. Es la pauta reglada de la acción del aparato de poder y de todos los entes político-sociales.
Un día en un debate me decían: No, el Partido no se subordina. Pero no es tal. Si estamos hablando de que la Constitución es la expresión de la voluntad soberana del pueblo, por encima del pueblo: el pueblo. Ahí está el qué y el cómo, la base y el tope ¿Hasta dónde se puede actuar? Hasta donde lo permita la Constitución.
Y he aquí un tema que durante años como pueblo hemos confundido, pues se ha pensado que los límites son sólo para la actuación del ciudadano, y es todo lo contrario. Los límites son para la actuación de todos los entes sociales, públicos, administrativos, empresariales, privados, para todos.
Por ello, mirar hacia lo que pauta la Constitución nos permite —como pueblo— saber hasta dónde pueden actuar esas instituciones, en qué se han sobrepasado o qué no han cumplido, por lo que las reglas, valores y principios que se fijan las constituciones nos sirven de instrumento de control de la realización de lo previsto, en pos del cumplimiento de esa voluntad soberana.
¿Y es garantía por qué? Si la Constitución establece el debe ser; si la Constitución pauta determinada conducta o relación, no me lo deben limitar. Si la Constitución lo define como posible, yo tengo poder para llegar hasta ahí. Si la Constitución prevé esas estructuras y esas atribuciones, los órganos del Estado tienen que actuar conforme a ello.
Por eso, en el debate que salía ayer en provincias, con el tema de la queja, y la crítica a la expresión “respuesta oportuna”. ¿Qué cosa es oportuna? No, póngale tiempo a la administración para que se le pueda exigir, porque la administración existe para servirnos, es un servidor público. Durante muchos años pensamos en la administración con ella desde arriba; ella mirándonos hacia abajo, y la administración tiene que saber que existe en función de todos nosotros, y nosotros, como es lógico, cumpliremos los deberes para ayudar también a que ella pueda desarrollar sus funciones, pero también tenemos nuestros derechos.
Por lo tanto, el que el texto lo prevea debe suponer una garantía. Desde esta visión, ¿qué es lo adecuado y quién lo determina?
Estamos discutiendo ahora el tema del matrimonio entre dos personas, yo en clases siempre traigo a debate el tema de los esquemas mentales, y le digo a mis alumnos: “Bueno, ¿y por qué no de tres?” Responden: “¡Profe!”. Y digo: “Bueno, yo no tengo edad ya”, pero en algunos países se puede. Son otras culturas, ¿verdad? En este caso, la Constitución es límite: el matrimonio es la unión de dos personas, dos personas y no más.
Entonces, perdónenme el ejemplo, pero desde esta perspectiva se ha de ver la Constitución como garantía, y acabar de entender que la Constitución es jerarquía superior, por encima de ella nadie salvo el pueblo en referendo popular.
A manera de ejemplo: está previsto que no puede haber un decreto que regule más allá de lo que previó un Decreto ley o la Ley y la Constitución; tendrán que acabarse de crear los mecanismos para que la Asamblea Nacional y el Consejo de Estado le digan al Consejo de Ministros o Ministerios y otros inferiores: “Reacomoda tu norma para que entre en orden o se deroga, porque está violando una jerarquía”, no solo jurídica, sino del elemento soberano, porque la Asamblea es electa por el pueblo, el Consejo de Estado nace de la Asamblea, de sus diputados, pero el Consejo de Ministros es designado. Por lo tanto, hay una lógica jerárquica, democrática, que hay que hacer cumplir.
Estas son algunas cuestiones en las que hemos tenido dificultades en estos años, que no hemos exigido y me incorporo yo como parte del pueblo, aunque como académica sí lo he reclamado.
Por tanto, la Constitución nos obliga a todos, e igual que establece las competencias de los órganos del Estado, regula nuestros derechos y deberes.
Y me disculpan, siempre voy a decir primero los derechos, porque nos asociamos para disfrutar los derechos, y consiguientemente cumplimos con los deberes. Por ejemplo, las personas no se casan para formalizar el matrimonio y disfrutar el amor, y por consiguiente respetar a su compañera o compañera. No se formaliza el matrimonio para respetar al otro y que queden los derechos a disfrute para después. Tiene que haber un equilibrio permanente, constante, entre derechos y deberes, tanto en la familia como en la sociedad, porque si no la balanza se desequilibra y, por lo tanto, se lesionan los derechos y se incumplen los deberes.
A veces confundimos las cosas y llamamos deberes a lo que son derechos. Vamos a las tiendas recaudadoras de divisas y a veces vemos un cartel que dice: “De los deberes de los consumidores”. Y hay un deber que establece verificar el vuelto antes de salir del local, y si yo no verifico antes de salir del local, la culpable de que me hayan dado el vuelto mal soy yo, y no la tendera, que se equivocó o que sacó mal la cuenta conscientemente. Un sencillo ejemplo de la importancia de que queden las cosas claras en cuanto a nuestros derechos y nuestros deberes. Y por eso en las constituciones se establecen, no todos los derechos, sino los básicos, los esenciales, los que caracterizan una sociedad, y después las leyes van completando los demás. Entonces con esa lógica entramos con el texto, ¿sí?
La estructura del Estado actual
En color blanco he marcado los Presidentes de los órganos. En la Constitución vigente, el presidente del Consejo de Estado es el mismo presidente del Consejo de Ministros y del Consejo de Defensa Nacional, es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno.
El Presidente de la Asamblea Provincial es Presidente del Consejo de Administración y, salvo la experiencia de Mayabeque y Artemisa, y el acuerdo que se adoptó recientemente en la Asamblea Nacional de diferenciar los Presidentes de las Asambleas locales de los órganos de administración a ese nivel, hemos tenido todo este tiempo como jefe de la administración local el mismo que del órgano representativo.
El fundamento de esa dualidad fue buscar unidad de acción política para evitar la contradicción, pero lo cierto es que es muy difícil ser representante, presidir el ente de representación, y además ser el director de la esfera administrativa y controlar la administración, debiendo rendirle cuentas al órgano de representación. Por lo tanto, he aquí un fundamento hacia la separación.
He marcado con el color amarillo los órganos de elección popular directa conforme a lo que tenemos hoy: las Asambleas del Poder Popular, y en color naranja el Consejo de Estado, que tiene un carácter especialísimo, porque se vincula al Jefe de Estado, pero nace de la Asamblea, sus integrantes son diputados, y representa al Estado; entonces tiene una doble función.
No tenemos en el texto vigente el cargo de Presidente de República, por eso yo he discutido con mis amigos los comunicadores cuando a veces decían: “El Presidente de la República de Cuba”. Y yo siempre insistía: Cuba no tiene el cargo de presidente de República. Lo tuvo hasta el ‘76 y desapareció todo con el texto vigente, porque el cargo es Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros, asentado en la colegiatura en la toma de decisiones, algo similar al modelo del Consejo de Estado búlgaro, del Presídium de la Unión Soviética, ¿verdad?, cada uno pareciéndose entonces a su momento y a su tiempo.
Respecto al diseño electoral actual, el voto popular directo elige todas las Asambleas del Poder Popular. Los mayorcitos recordarán que en 1976 nada más elegimos a las Asambleas municipales, y luego estas Asambleas eligieron a las provinciales y a la nación. Pero desde la reforma del año ‘92 nosotros, pueblo, votamos con boletas distintas. Pero hay voto popular directo para seleccionar a los integrantes de todas las Asambleas del Poder Popular, a todos los niveles.
¿Cuál es la propuesta que contiene el Proyecto?
La Asamblea Nacional, como no está prevista que sea permanente, aunque pudiera serlo parcialmente para que no se desvincule del pueblo, y más pequeña y funcional, tendrá ahora al Consejo de Estado, que se va a mantener como representante permanente y coordinando la labor de las comisiones, con una presidencia común entre ambos órganos. Ese es otro elemento de cambio.
Si miramos las atribuciones, vemos que se ha previsto que la Asamblea siga decidiendo la integración de los órganos superiores, y decidirá también la integración del Consejo Nacional Electoral, que ahora será permanente y va a seguir designando ahora no solamente al Presidente, sino a los vicepresidentes del Tribunal Supremo. También elegirá además de los titulares, a los vice-titulares de la Fiscalía y de la Contraloría General de la República, y mantiene la fórmula del control constitucional y político en manos de la Asamblea Nacional.
El Consejo de Estado se instituye como los ojos, los oídos, los controladores de las comisiones, y es quien va a tener también a su cargo la actividad legislativa, además de la propia de la Asamblea Nacional, pero subordinada. Actuará a nombre y en representación de la Asamblea, con límites claros, que facilitará que los decretos-leyes no modifiquen las leyes.
Estamos ahora caminando hacia un Jefe de Estado, denominado Presidente de República, con funciones propias, acompañado de su vice Presidente; un Jefe de Estado que ya no va acompañado ni es parte del Consejo de Estado.
Otro cambio es el ejecutivo bicéfalo: el Jefe de Estado es diferente del Jefe de Gobierno, a diferencia del diseño actual en que coinciden en una persona, que era parte del ente representativo y además dirigía la esfera ejecutivo-administrativa. Lo previsto a futuro es tener un Jefe de Estado que se ocupe de las cuestiones de representación del Estado, de protocolo, de coordinación, que dirija el Consejo de Defensa Nacional, que pueda dirigir, controlar al ente de Gobierno sin ser parte de él. Se mantiene un legislativo con múltiples funciones y competencias, pero al no ser permanente, su representante –el Consejo de Estado- deberá actuar.
Respecto a la Contraloría, la estoy ubicando justo al lado del Jefe de Estado. ¿Por qué? Porque el órgano y titular se van a subordinar directamente al Presidente de República.
Entonces tendremos un Presidente de República, titular del ejecutivo máximo, pero tiene que ser diputado y es aprobado por la Asamblea; le rinde cuentas a ella, y la Asamblea lo puede revocar o destituir. El fundamento es que se debe evitar que se produzca una desvinculación Asamblea-jefatura del Estado.
Debajo del Presidente de República, he ubicado al Primer Ministro, con color verde igual que los órganos de administración locales. El Consejo de Ministros con verde claro, porque el Primer Ministro tiene que ser diputado, de modo que el Primer Ministro responda no sólo al Jefe de Estado, que es quien lo propone y va a estar constantemente exigiéndole cuentas, sino también que responda a su origen, a la Asamblea y a ella debe rendir cuentas.
En cuanto a las facultades de creación jurídica normativa de los órganos superiores y el diferente rango entre ellas, este esquema puede ilustrar, a partir del distinto tamaño de cada rueda dentada, la diferencia jerárquica entre tales disposiciones, y la obligación de sujeción que tienen unos órganos respecto a otros y las normativas que de ellos emanan.
En otras palabras, lo que disponga la disposición superior no debe ser limitada ni contradicha por la disposición inferior. Por un tema de soberanía popular, no solamente de técnica jurídica, las disposiciones de los designados no deben desconocer ni contradecir las que aprueban los electos. He aquí la importancia de un control de legalidad y de constitucionalidad que sea realmente efectivo.
Otro de los cambios es la desaparición de la Asamblea provincial; lógico, si se quiere potenciar la autonomía local el nivel provincial no puede ser demasiado fuerte porque va a pasar como ahora, que aunque constitucionalmente está previsto que los municipios gozan de las facultades para determinar y tienen personalidad jurídica, hasta que la provincia no les aprueba no pueden realizar muchísimas cosas.
Así, si se quiere pensar en un municipio que se fortalezca hay que lograr que el ente intermedio sea un ente de coordinación y de control, lo que está previsto en la Constitución vigente, pero no ha funcionado como tal. Llama la atención que desaparece la Asamblea provincial. Y pongo el Consejo provincial en color verde medio claro, porque forman parte de ese Consejo provincial los Presidentes de las Asambleas municipales, que sí son delegados electos por voto popular.
Hay una mezcla: el Gobernador no es electo, y ahí se rompe el elemento democrático-popular, pues además de desaparecer la Asamblea Provincial de elección popular, este Gobernador lo designa la Asamblea Nacional; lo hace el órgano superior de representación del Estado, a propuesta del Jefe de Estado.
Por tanto, he aquí un nuevo diseño, y ustedes valorarán después los pro y contra del modelo orgánico cuando estén en función:
Respecto a la esfera electoral, está el tema de los órganos elegibles, y he puesto en azul claro las flechas que suponen elección y, en rosado, las flechas que suponen designación. Y hay un elemento que debe quedar claro, no es lo mismo en un diseño democrático ser electo que ser designado.
Independientemente de que, a veces, en nuestro cotidiano son cuestiones que no hemos tenido en cuenta en todos los casos, si es importante poder identificar dónde están los mecanismos de participación, quién aprueba, quién designa, quién propone. Solamente el Vicegobernador provincial es designado por el primer ministro, el resto de los órganos, – con la flecha rosada-, son designados por un órgano de representación, o por la Asamblea Nacional o por la Asamblea provincial.
Este diseño propicia una unidad de acción política, aunque hayan cambiado estructuras, mientras los órganos representativos serán los que tengan la mayor autoridad, por lo tanto hay cambios esenciales en esta esfera.
Ciudadanía efectiva y progresividad de los derechos
El reconocimiento de la ciudadanía efectiva nos hacía falta, ¿por qué?, porque nuestro texto establece que se pierde la ciudadanía cubana si se adquiere una extranjera; lo dice así, porque es un principio que viene desde las constituciones mambisas, y lo hemos querido conservar.
Pero es evidente y real que las personas adquieren otra ciudadanía. La propuesta deja establecido que en Cuba sólo podrá hacer valer la ciudadanía cubana, la otra la conserva para su realización en el exterior, pero no en su país. Ello supone que en el territorio nacional ha de someterse a las leyes cubanas, habrá de ejercer los derechos que las leyes derivan y disfrutará de los derechos y garantías que la Constitución y las leyes le reconocen como cubano.
Otro elemento, la progresividad de los derechos. ¿Qué es esto? Pensemos en el desarrollo tecnológico que es algo permanente; de un mínimo a otro nivel, de menor a mejor calidad, perfeccionado; de poder acceder a algo no previsto originalmente, pero que con el desarrollo se puede incluir. La progresividad está prevista para que esos derechos que se reconocen, que hoy estarán en un nivel bajo, pero deben perfeccionarse en su regulación para mejor disfrute e incrementarse estos, o el reconocimiento de otros nuevos resultado de pactos y convenios que ratifique el Estado; y en esa transformación constante también está nuestra participación, nuestro quehacer diario, de trabajar por aumentar ese cúmulo de derechos y la calidad de los mismos; y a exigir que así sea. Dice progresividad, no regresión, por lo tanto, lo que ya conquisté es un derecho ciudadano que se ha de mantener, que no se puede modificar ni suprimir.
Sobre el tema de la igualdad, es esencial la proscripción de la discriminación que aparece consagrado en la Constitución, y lo novedoso es en cuanto al género, la orientación sexual, la identidad de género y la discapacidad.
Antes se establecía que los derechos estaban limitados, pero solamente por la Constitución, las leyes y la construcción del socialismo. Ahora queda claro que los derechos están limitados. Por ejemplo, tengo derecho a hacer bulla en mi casa, sí, ¿hasta qué hora? Ahí está el límite; tengo derecho a la reconstrucción de mi casa, pero no puedo tumbar las paredes de carga, porque afecto a los demás vecinos. Son ejemplos pedestres, pero ayudan a comprender que los derechos están limitados, por qué. Porque son para ser ejercidos en sociedad. Por lo tanto, no se valida el abuso del derecho por cuanto puede afectar al otro, es el disfrute de mi derecho en sociedad: tengo que respetar el derecho del otro y tengo que respetar el orden que está establecido.
Estos son algunos elementos que potencian una mirada más integradora, más acorde incluso con los documentos jurídicos internacionales, con pactos internacionales que Cuba ha ratificado, y otros que Cuba no ha ratificado pero que se mueve en función de respetar los derechos que están previstos en esos documentos. Derechos y deberes que están en interacción en tanto se vive en sociedad; y derechos que requieren de garantías diversas para su disfrute, y entre ellas el hacer de todos para su disfrute realización y preservación.
En este punto también es esencial el papel de la prensa, de los medios de comunicación y los espacios de socialización de información: ¿qué se cumple y se salvaguarda? ¿Qué no y por qué, qué falta? ¿Qué opina la población? ¿Cómo contribuir a la socialización de las ideas, a la detección de actuaciones nocivas y a la realización del control popular? Con estas acciones desde los medios se tributa a la participación popular y a la formación de una cultura de hacer. Todos debemos incorporarnos a formar una conciencia y cultura jurídica en la población, lo cual es responsabilidad de TODOS; solo así los postulados constitucionales serán realidad.
Por último, quiero llamar la atención sobre una expresión martiana que ha estado siempre en nuestra Constitución, pero siempre hemos dicho la primera parte de la expresión: “Yo quiero que la Ley primera de nuestra república sea el culto de los cubanos a la dignidad plena del hombre”; pero llamo la atención sobre la última parte de este párrafo: “O la República tiene por base el carácter entero de cada uno de sus hijos, el hábito de trabajar en función de ella, o la República no vale una lágrima de las mujeres ni una gota de sangre de nuestros bravos. Para verdades trabajamos, y no para sueños”.
La República es, en esa lógica de con todos y para el bien de todos, construida desde la diversidad, de la integración de lo diferente, de la discusión, de la búsqueda de soluciones conjuntas, para asegurar su existencia vital.
Muchas gracias.
(Transcripción: Haydee Gutiérrez Glova)
