Rafael Hernández*.- El debate abierto, plural y transparente sobre el Anteproyecto constitucional en curso ha puesto de súbito bajo una nueva luz prácticamente todos los aspectos del orden social, político, económico, ideológico y cultural del país. No todo lo establecido en la constitución vigente se está replanteando, pero los cambios son suficientes para afirmar que estamos ante un proyecto de nueva constitución y nuevo socialismo, diferente al que ha imperado en la isla desde 1976, y en muchos aspectos, desde los años 60.
Si un efecto inmediato se puede palpar ya en torno al debate es que muchos cubanos, dentro y fuera del país, se enfrentan por primera vez a la lectura e interpretación de un texto de este calado.
El presente dossier, reunido por Rafael Hernández, recoge una serie de artículos dedicados a examinar y analizar sus contenidos desde la perspectiva de las ciencias sociales, incluidas las jurídicas. Sus autores son especialistas de diferentes generaciones y regiones de la isla, que investigan y enseñan en instituciones cubanas, aunque sus enfoques se presentan a título personal. Su propósito principal se dirige a enriquecer un debate que involucra y profundiza la cultura cívica del socialismo cubano.
Entre los problemas que se examinan en esta primera entrega se encuentran algunos fundamentales. ¿Cuáles son los límites que impone el socialismo a la reforma constitucional para la Cuba del siglo XXI? ¿Qué reformas son necesarias para propiciar la armonización de lo público con lo privado? ¿Qué se puede tomar del pasado constitucional cubano en pos del perfeccionamiento del proyecto? ¿Cómo entender la interacción entre derechos y deberes, y qué instituciones jurídico garantistas podrían propiciar el disfrute de los derechos constitucionales y ordinarios en la Cuba de hoy?
¿Para qué se reforma una Constitución? ¿Cómo han sido las reformas a la Constitución cubana de 1976? ¿Qué particularidad tiene esta nueva reforma respecto a las anteriores? ¿En qué medida el Anteproyecto respeta los límites que en el 2002 se introdujeron a la Constitución? ¿Qué impacto político-constitucional tiene el Anteproyecto? ¿Cómo garantizar la legitimidad de la reforma? ¿Puede ser la nueva reforma constitucional un instrumento de consenso social? ¿Se trata de un procedimiento de reforma constitucional (según el actual artículo 137)? ¿O más bien de la elaboración de una nueva Constitución, amparada en la potestad constituyente reconocida para la Asamblea Nacional (artículo 70)? ¿Tendrá límites formales y materiales el proceso de cambio constitucional convocado? ¿Cómo diseñar instituciones y mecanismos que garanticen y hagan efectiva la defensa de la Constitución frente a cualquier intento, de cualquier autoridad constituida, de dictar normas o ejecutar políticas que la contravengan, dada la inoperancia del actual sistema de control constitucional? ¿Qué medidas se podrían implementar para transformar la débil cultura de respeto a la ley (según demostró desde 1987 una investigación de la Asamblea Nacional), que permita hacer efectiva la nueva constitución?
* Es el director de la revista cubana de pensamiento Temas.
Reflexiones mínimas en torno a lo constitucional
Dra. Martha Prieto Valdés. Profesora Titular de Derecho Constitucional y Teoría del Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana. Vicepresidenta de la Sociedad cubana de Derecho Constitucional y Administrativo y Coordinadora de la Sección de Ciencias Sociales de la Academia de Ciencias de Cuba.
…ábrase la república, a todas las ideas, al debate franco y plural...[i]
1. ¿Qué pro y contra pueden tener los estudios comparativos para el análisis de las instituciones político-jurídicas en cada sociedad?
Abocados a una reforma constitucional, en cualquier lugar es una tendencia mirar hacia el mundo[ii]: ¿cómo se regulan las instituciones jurídicas, qué órganos de poder deben definirse para dirigir y organizar la vida en la sociedad?, ¿sobre qué principios y reglas se debe asentar la vida común, qué derechos son los más comúnmente reconocidos?; ¿cuáles son los mecanismos de defensa de los derechos y la Constitución? Entonces, empieza la comparación de jurídico-política.
Esos estudios, ya sean para la comparación de sistemas jurídicos a fin de identificar principios y fuentes formales rectoras; o puramente normativos y contrastar regulaciones sobre una o varias instituciones de Derecho; para identificar los entes políticos y órganos de poder, los elementos definidores de su esencia, sus caracteres generales o adecuaciones introducidas en uno o varios países para darle mayor funcionalidad de acuerdo con exigencias territoriales concretas y como es lógico, respecto a la tutela de los derechos y sus garantías jurídicas, así como los mecanismos de justicia constitucional. El resultado es la identificación de lo singular, lo particular y la regla general.
Ahora bien, desde cualquier perspectiva, ya en un mismo sistema jurídico o entre los diferentes sistemas reconocidos; ya sea en un Estado o en un ámbito territorial-estatal plural, o entre diseños políticos diversos, la comparación no puede ser solo una tarea descriptiva positivista, ni aun como ejercicio académico ilustrativo[iii]. Tal labor ha de ser analítica, contrastando aquello que sea comparable y teniendo muy claro cuáles son los objetivos que con ella se persiguen, a fin de que sea factible determinar la funcionalidad de la institución estudiada en el espacio local/nacional, así como los pro y contra de su asunción y, en consecuencia, poder adoptar las medidas pertinentes para propiciar su introducción con eficacia y efectividad; de lo contrario no tiene sentido este estudio y la copia no arrojará buenos resultados.
En otras palabras, es importante la detección de las características generales de una institución, en pos del análisis de su esencia y expresión social; pero nunca de manera acrítica, sin precisar fundamentos culturales, históricos, socioeconómicos, políticos y de tradición jurídica; tampoco tiene sentido para justificar la introducción de estructuras de poder, porque las condiciones materiales de cada sociedad difieren, porque las tradiciones histórico-constitucionales no son iguales, como tampoco lo son las fuerzas políticas dominantes, aunque la esencia ideológica coincida. De eso tenemos experiencia en el texto de 1976, cuando se cambió la estructura del aparato de poder y los principios de organización y funcionamiento.
De igual manera, los diseños económicos en su trasformación requieren mirada atenta, porque el desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones sociales de producción, distribución, cambio y consumo, no están al mismo nivel y no tienen los mismos antecedentes en su conformación en todos los lugares.
Por ello, si eficacia y legitimidad de las instituciones que se introducen es lo que se pretende, su formulación jurídica, constitucional u ordinaria, en las disímiles esferas de la vida social, debe asentarse en los elementos propios y posibles de conformidad con la cultura jurídico-política de cada pueblo, su sistema de Derecho y sus principios, así como sus propias limitaciones.
Entonces, durante cualquier proceso de reforma constitucional y de creación de las normativas hay que pensar primero en las condiciones nacionales existentes en tanto ámbito de recepción, lo que ya existe y se mantendrá al lado de lo que se trae, las posibles relaciones entre lo viejo y lo nuevo, el impacto de la introducción de esas regulaciones con las consecuencias posibles, para luego –entonces- adoptar las medidas respecto a la introducción y los posibles efectos generales de su asunción. La incorporación de instituciones del otro debe estar asentada en la idea de que “...la política científica no está en aplicar a un pueblo, siquiera sea con buena voluntad, instituciones nacidas de otros antecedentes y naturaleza, y desacreditadas por ineficaces donde parecían más salvadoras; sino en dirigir hacia lo posible el país con sus elementos reales."[iv]
2. ¿Cuáles son los límites que impone el socialismo a la reforma constitucional para la Cuba del s. XXI?
Las adecuaciones, cambios o supresiones de contenidos constitucionales tienen límites de conformidad con la definición que en su momento hizo el soberano. Un texto prevé los derechos, la tutela de las relaciones sociales o el margen de actuación de los órganos de poder como resultado de la voluntad del constituyente; y para asegurar la preservación de tales contenidos importantes se imponen límites a la reforma. Ahora bien, la supervivencia o no a través del tiempo de un texto depende de la voluntad política predominante de conformidad con la del constituyente, que es la que tiene que decidir y determinar si se preservan contenidos, relaciones, instituciones que han existido, o se incorporan otras nuevas que se entiendan necesarias para el desarrollo de la sociedad en las nuevas condiciones.
En cuanto a Cuba[v], los límites a la reforma no los impone el socialismo, los impone la voluntad del pueblo que quiere conservar el diseño. Socialismo no puede ser una expresión vacía, sino con referencia concreta a la primacía de la propiedad estatal sobre los medios fundamentales de producción a fin de que se aseguren los derechos socioeconómicos y culturales y la seguridad ciudadana que el pueblo ha conquistado y defendido durante años, sin desconocer la inserción de otros entes económicos. Ha de definir una sociedad armónica, no exenta de contradicciones y diferencias, pero una en la que no desaparezca la solidaridad humana, y se conjugue el aseguramiento del bienestar individual con el colectivo.
3. ¿Qué reformas son necesarias para propiciar la armonización de lo público con lo privado?
La relación individuo-sociedad-Estado sugiere una estrecha interconexión entre todos los actores sociales, y así tiene que ser si se pretende armonía social, no sin contradicciones y diferencias, pero necesarias en pos del desarrollo de la sociedad. Pero también tiene que haber un respeto a lo individual, a los intereses particulares de cada persona, del colectivo o región, los que deberán poder realizarse sin necesidad de afectar lo general o común.
En las pautas anteriores debe erigirse la regulación constitucional y ordinaria en todas las esferas de la vida social, y no solo deben tutelarse las otras formas de organización de la propiedad social y privada con la finalidad de asegurar el bienestar individual y colectivo de los cubanos, sino que se han de insertar todas en la consecución del desarrollo y la sostenibilidad del modelo; así como también han de preverse las obligaciones de la Administración, de las entidades gestoras y del propietario, en lo general y para con los trabajadores.
Asimismo, la regulación de la actividad económica privada y su contribución social debe ser coherente en sí misma, redistribuyéndose lo recaudado de manera transparente en toda la sociedad, integrando la caja central y la local, sin desconocer los posibles beneficios al titular privado por su aporte voluntario para con las necesidades sociales del área de desarrollo.
Igualmente, la formulación del presupuesto estatal ha de ser participativo, acompañado por un efectivo control popular directo sobre la gestión de las finanzas públicas a todos los niveles y la obligación de transparentar las decisiones y actuaciones en la esfera a todos los niveles. De igual manera, urge la realización de la unificación monetaria, el ajuste de los precios de los productos de conformidad con los salarios de los trabajadores de los centros presupuestados para el cual requiere incrementarse de conformidad a como se manifiesta el crecimiento del producto interno bruto y la valoración del cambio monetario; y la relación trabajador estatal-salario debe ser lo suficiente próspera que estimule la estabilidad laboral y disminuya la migración tanto interna como hacia el exterior. De lo contrario, las afectaciones a los derechos y las garantías pervivirán, sentando bases de una deslegitimación del actuar del poder.
Tales medidas han de asentarse en una lógica sistémica que transversalice la toma de decisiones y nunca con medidas sectoriales o focalizadas, pues son estas las que crean desigualdades sociales. En otras palabras, las políticas que establecen discriminación afirmativa son para asegurar la inclusión social de determinados sectores sociales desprotegidos o afectados por alguna medida empresarial o estato-administrativa, y siempre de carácter temporal; la igualdad de derechos o de acceso a ellos, no debe suponer la afectación de los derechos de otros.
Deben destinarse a los municipios beneficios de los impuestos y contribuciones que se realicen en la localidad, pero en cantidad suficiente para que puedan ser atendidas descentralizadamente las necesidades locales como prevé la vigente Constitución[vi], y asegurar la autonomía que el proyecto prevé.
Esencial es perfeccionar las formas y medios de participación popular y de expresión de las ideas, a fin de asegurar derechos básicos, potenciar la inclusión de todos en el debate y la preservación de las conquistas. Por ello, es dable también que las organizaciones sociales y de masas logren impregnarse de mayor dinamismo en la localidad, en vínculo directo mucho más estrecho con sus integrantes, a fin de promover esa representatividad de intereses personales y organizacionales, a partir del reconocimiento de las necesidades de todos y de la diversidad.
Asimismo, debe insistirse en la urgencia del perfeccionamiento del conjunto de regulaciones jurídicas, y en particular de aquellas dictadas para la protección de los derechos en todos los ámbitos, en especial los sociales porque son los que permiten existir, se requieren en ascenso, sin retrocesos que los lesionen o restrinjan respecto a lo ya conquistado. En materia de derechos cualquier restricción supone una vulneración de la Constitución y del ideal porque lucha el soberano, y la aceptación de la heterogeneidad es más que multiplicidad, es asegurar el equilibrio social.
Junto a todo lo anterior, en primera línea también está la coherencia normativa y político-social, estimulada a través de la transparencia en la actuación de los entes políticos, estatal-administrativos y económicos-empresariales, de la publicidad de las decisiones y normativas generales y locales en todo momento, y por el control en su multiplicidad de formas, momento y de promoventes.
Ante una sociedad más diversa en lo económico, en lo social y político-ideológico, la primacía de lo individual sin tener en cuenta lo general necesario, desajusta la sociedad; y si se potencia solo lo colectivo sin la salvaguarda de lo propio, se disuelve el ser.
Como es lógico, se requieren de fórmulas viables, respetadas por todos, que aseguren el cumplimiento de las competencias de los órganos del aparato estatal en su conjunto y de los límites para el ejercicio de las mismas. Se recaba, asimismo, que la labor de representación se desarrolle conforme a los intereses de los representados concretos y no solo con visión de lo general, porque eso desconoce la realización del interés particular o local que fue el que votó por el representante. Deben tomarse todas las medidas necesarias para que se instrumente lo dispuesto en aras de la salvaguarda de los bienes superiores y, a la vez, contribuir a la eficacia y validez de la disposición constitucional.
Si "pensar es abrir surcos, levantar cimientos y dar el santo y seña de los corazones…”[vii], estas ideas se aportan con el objetivo contribuir a la salvaguarda de los derechos constitucionales y ordinarios, y de la supremacía de aquello que resulta de la voluntad popular soberana.
4. ¿Qué se puede tomar del pasado constitucional cubano en pos del perfeccionamiento del proyecto?
Igual que en los comentarios anteriores, tener de fuente al pasado no es copiar lo que antes teníamos. Mirar lo que tuvimos es otra forma de estudio jurídico comparativo, pero en lo vertical, pues se debe analizar la evolución de una institución a través del tiempo en un mismo país, o sistema, identificando hechos, decisiones y reglas que han contribuido a la existencia de uno u otro molde o diseño, sus logros y limitaciones, teniendo como base la historicidad del fenómeno, las condiciones sobre las que se desarrolló a los efectos de valorar influencias y contribuir a su preservación, o reintroducción. Lo anterior es muy necesario, asimismo, para apreciar los cambios en los sistemas políticos estatales y normativos, sus frenos o impulsos, los principios rectores que han pervivido o los que aparecen en precisos momentos históricos.
Por tanto, si ya se tienen de las Constituciones mambisas los principios rectores de la ciudadanía cubana, y en especial con los postulados de la Constitución de 1901[viii]; si del texto de 1940, en ocasión de la reforma de 1992, se tomó la regulación de los valores que se incorporaron al artículo 1[ix]; ¿por qué no revalorar otras instituciones de la historia constitucional patria que son necesarias para asegurar la defensa de los derechos, así como para la preservación de los contenidos, principios y valores constitucionales?
Del pasado constitucional debe tomarse un proceder especial en sede judicial para la defensa de los derechos consagrados en la Constitución, un Recurso de inconstitucionalidad[x], que salvaguarde derechos y el orden superior, sin que sea posible limitar el acceso de la población a la justicia; y que ante la ausencia de ley o disposición de desarrollo de los derechos, o contradictoriedad de ésta con la normativa superior se aplique directamente la constitucional, en tanto fuente formal fundamental del ordenamiento jurídico cubano que expresa la voluntad soberana del pueblo. ¿Por qué un procedimiento especial judicial? Porque los derechos -si son fundamentales de conformidad con su esencialidad para la vida humana, resultados del reclamo y conquistas populares- exigen un grado de protección superior que los considerados ordinarios, y esa superioridad no se asegura con la suma de lo ordinario y los esfuerzos del Estado por garantizar materialmente los derechos; sino que requiere una protección especial. Si no hay medios para asegurar disfrute (garantías objetivas, efectivas y eficaces), órganos que con independencia e imparcialidad resuelvan y procedimiento evidentemente garantistas para las partes procesales, no se tiene el derecho aunque esté previsto.
Igualmente, debe asumirse expresamente la Sala de Garantías[xi]; retomaría el diseño de 1959 asentado en el texto de 1940[xii], a fin de realizar el control de constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones generales de manera concreta (respecto al caso), concentrada y posterior. Un medio de apoyo al existente control político abstracto y general sin efectividad. Esta propuesta pudo instrumentarse, aún sin previsión constitucional, empleando la Sala especial establecida en la Ley de los Tribunales[xiii]; aunque mayor garantía brindaría la tutela constitucional expresa de esta sala, y su función específica en la salvaguarda de los derechos de ese rango y de la supremacía jerárquica normativa de la Constitución por encima de cualquier otra disposición jurídica o decisión política y administrativa.
En esa misma línea, el control jurídico de constitucionalidad es una urgencia, por eso, de no admitirse la nueva estructura, deben los tribunales ordinarios realizar un control difuso con la finalidad de asegurar la jerarquización de las disposiciones frente a normativas o decisiones inferiores restrictivas. Si el tribunal actuante advierte que la disposición inferior vulneradora es evidentemente inconstitucional, que debió ser nula ab initio por restringir el alcance o contradecir a la normativa de mayor rango, resolverá el caso inaplicando el precepto infraconstitucional y restituirá/reconocerá el derecho de conformidad con la ley superior. Sencillamente, resolverá la antinomia. Si la advertencia proviene de la parte afectada y el tribunal de base tiene alguna duda al respecto, pudiera cursar consulta -por vía incidental- al Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular para que emita criterios acerca de la constitucionalidad, en cuanto al caso que se evalúa, de la normativa presuntamente vulneradora, sin tener que esperar por solicitud de la Asamblea Nacional del Poder Popular o del Consejo de Estado para pronunciarse al respecto, como sí sucede hoy[xiv].
Para el control concreto, los tribunales ordinarios si pueden y deben brindar solución a las reclamaciones por vulneración de los derechos regulados constitucionalmente y de la normativa superior[xv], pues el hecho de que estos órganos declaren “…que un acto cualquiera, legislativo o administrativo, sea nulo por oponerse a la Constitución… no implica un veto a otro [órgano o sus facultades], sino la determinación de la norma aplicable al caso concreto, lo cual significa esencialmente administrar justicia”.
Por consiguiente, la intervención judicial, ya concentrada o difusa es siempre posible y válida, pues “… al fallar un caso concreto están en el deber de buscar la norma aplicable, y cuando desechan una para escoger otra, no están derogando ni vetando la norma desechada, sino limitándose a declarar cual es el (D)erecho en el caso concreto sometido a su decisión”[xvi], y con ello no se invade el espacio competencial de los órganos representativos, o de otros entes estatales.
En pos de estimular el control general y abstracto ante la Asamblea Nacional del Poder Popular que se preserva en el Anteproyecto, sería muy prudente retomar las acciones individuales y colectivas ante la propia Asamblea como estaba establecido en el Reglamento de 1982[xvii], a los efectos de verificar la correspondencia de las normativas locales frente a las superiores, derogándose las restrictivas de las reglas, principios y valores superiores y aquellas que afectan derechos constitucionales y ordinarios.
Una modificación importante se ha previsto en el Anteproyecto[xviii] de Constitución para el cargo de Jefe de Estado, la figura de Presidente de República, establecida en todas las Constituciones cubanas previas a la vigente pero diferenciado del Primer Ministro, siguiendo pautas del texto de 1940[xix]. Si no se pretende que coincida con el Secretario General del PCC, lo cual lo haría más fuerte de lo previsto; debe ser electo mediante el voto popular directo de una candidatura plural, propuesta por la Asamblea Nacional del Poder Popular de entre sus miembros, lo que aseguraría la legitimidad de tales candidatos.
En esta nueva situación, se requiere de una Asamblea más pequeña y permanente, debiendo modificarse el estatus del Consejo de Estado[xx] a una comisión permanente de una Asamblea a fin de que coordine en el periodo intersesiones la labor de las Comisiones temporales y permanentes del legislativo, sin facultades normativas, a fin de que no sustituya funciones del órgano supremo.
La añorada autonomía municipal[xxi], requerirá más que de nuevas estructuras de una modificación de la dinámica funcional de los entes nacionales y provinciales respecto a los municipales, muy diferente a lo que en lo cotidiano se manifiesta a pesar de la previsión constitucional. De la tutela actual[xxii], como consecuencia de la reforma de 1992, ya debería haberse desarrollado, pero el ente de base ha carecido de amplias facultades decisorias. Se requiere una amplia descentralización, transparencia en la toma de decisiones y un efectivo control popular cotidiano.
Una u otras ideas, pero todas válidas pues lo cierto es que los diseños políticos no son solo estructuras y procederes, sino que se asientan sobre la vigencia de principios y valores esenciales, en especial aquellos que tributan al aseguramiento del bienestar del hombre y la justicia social, tal y como consagra en el art. 1 constitucional.
5. A partir de la relación individuo-sociedad-Estado, ¿cómo debe entenderse la interacción entre derechos y deberes, y qué instituciones jurídico garantistas deben ser introducidos para propiciar el disfrute de los derechos constitucionales y ordinarios en la Cuba de hoy?
A fin de asegurar esa interacción, se parte de que los derechos no son absolutos, sino que tienen límites[xxiii], pero estos contornos de actuación han de ser bien definidos constitucionalmente, para que tal regulación se transforme en garantía para el ejercicio de los derechos de todos, así como la exigencia de deberes, y responsabilidades cuando proceda. De lo contrario, si los límites los define el legislativo, o cualquier otro órgano inferior, se pueden mover los bordes garantistas y se pueden restringir los derechos. No hay derechos de disfrute sin deberes de respetarlos y asegurarlos.
Asimismo, debe asegurarse el pleno acceso a la justicia de TODOS y en todo momento para reclamar el cumplimiento de los límites constitucionalmente determinados cuando su desconocimiento lesione derechos, cuando cualquier disposición o decisión vulnere o restrinja cualquier derecho o el orden constitucional. En aras de la observancia de las pretensiones que aquí se señalan, consígnese de manera expresa el pleno derecho de acceso inmediato y directo a la Justicia en todo caso y momento en el texto constitucional, para la defensa de cualquier derecho –constitucional u ordinario- sin las vaguedades que en el proyecto se expresan: oportuno, adecuado, pertinentes, que correspondan a lo previsto en la ley, entre otros, pues estas expresiones lejos de brindar garantía, lesionan el ideal de seguridad y justicia por la falta de certeza que expresan.
El reconocimiento de la Supremacía constitucional en el proyecto debe suponer un mandato para todos los órganos de poder de que en caso de normativas que restrinjan derechos o que no se adopten las leyes para propiciar su ejercicio y disfrute, la prioridad ha de ser el cumplimiento de los preceptos constitucionales, con la exigencia –política y judicial de su inmediato restablecimiento/adopción so pena de sanción administrativa y penal si fuere necesario.
De tal suerte, se reafirma la necesidad de la aplicación judicial directa de la normativa superior garantista frente a la inferior restrictiva o ausente, incluso ante derechos no tutelados constitucionalmente, pues “… los jueces al fallar un caso concreto están en el deber de buscar la norma aplicable, y cuando desechan una para escoger a otra, no están derogando ni vetando a la norma desechada, sino limitándose a declarar cual es el derecho en el caso concreto…”[xxiv] Asumir la aplicación directa de la Constitución para la defensa de los derechos consagrados en ella o no, y la realización plena de los postulados constitucionales, vendría a constituir una garantía superlativa ante la desregulación, dudas en la aplicación de normativas por vaguedades en su estipulación, lagunas, o esas reiteradas antinomias por cuestiones de jerarquía o competencia, salvables, pero inexplicablemente presentes en el ordenamiento jurídico cubano.
6. ¿Cómo asegurar la «realización» del texto constitucional cubano?
¿Cómo asegurar que lo dicho y lo hecho o por hacer coincidan? ¿Cómo asegurar que la Constitución jurídica se instrumente en la realidad sin cortapisas y para todos? Para asegurar la realización del texto constitucional cubano se requiere que su contenido no sea asumido como enunciados programáticos o “que están a la espera”, que no sea entendida sólo como contentiva de principios y valores que deben ser desarrollados, ni tampoco como una Ley de mínimos solamente, como conjunto de preceptos que requieren de su concreción por los aparatos decisores.
Para que lo dicho jurídicamente sea garantía de concreción, debe entenderse que la Constitución es un conjunto normativo, de valores y principios, que sus normas, además de establecer las líneas y definiciones de las relaciones, conductas e instituciones más importantes de la sociedad en un determinado tiempo, fijan el ámbito de realización y los límites de su desarrollo, como también las pautas para la adopción de las políticas y las leyes necesarias para ello. Que la invocación de sus postulados normativos debe tener como consecuencia un reclamo o exigencia de su instrumentación por los órganos y mecanismos concebidos para el aseguramiento de su eficacia jurídica y social. Sólo entonces Constitución será sinónimo de garantía.
La realización de la Constitución clama por un control, previo o posterior que lo prevea y asegure. En tanto texto de superior fuerza y rango jurídico, pensando en presente y un futuro inmediato, debe con inmediatez reformularse el diseño de control político de constitucionalidad, dando entrada al aparato de justicia y a la intervención popular directa, individual y colectiva, en su estimulación y exigencia. Más de 40 años de experiencia de un control político concentrado previo y posterior no ha dado los frutos satisfactorios que se esperaban en la conjugación del bienestar local y el nacional; individual y colectivo.
Pero, sin una cultura y conciencia jurídica de toda la sociedad, dirigentes y destinatarios de las normas, de respeto a la letra superior y del derecho-deber de todos en pos de ello, los contenidos del texto constitucional nunca serán realidad.
Tan cierto es lo anterior, que ya desde 1892, la emigración cubana en Tampa adoptó una resolución, que todavía debe seguir siendo guía: “La acción común ha de emprenderse con el acomodo a las realidades, derechos y el alma democrática del país que la justicia y la experiencia aconsejan; y la organización revolucionaria no ha de desconocer las necesidades prácticas derivadas de la constitución e historia del país, sino que ha de trabajar directamente por la agrupación, conforme a métodos democráticos de todas las fuerzas vivas de la patria; por la hermandad y acción común de los cubanos, y por la creación de una República justa y abierta, una en el territorio, en el derecho, en el trabajo y en la cordialidad, levantada con todos y para bien de todos”[xxv].
[i] Martí, J. “Los Clubes. Patria, N. York, 11 de junio de 1892”. Obras Completas, Editorial Ciencias Sociales, Instituto Cubano del Libro, La Habana, 1973; T.1, p.16.
[ii] Como ejemplo de esa conducta, téngase el reciente trabajo publicado acerca del proceso de elaboración de la Constitución española, y ejemplos de tales procederes en otros países. Ver AAVV. “Encuesta. El método comparado en derecho constitucional”. Teoría y Realidad Constitucional, UNED, núm. 41, 2018, pp. 15-56; https://dialnet.unirioja.es/descarga/ articulo/6438504.pdf
[iii] Al respecto, Carlos Azcárate Rosell, ex Magistrado de la Audiencia de La Habana, en fecha tan temprana como 1943, apuntó: “La ciencia del derecho comparado es por consecuencia, uno de los medios que utilizan los juristas, para reconciliar la razón con la historia, ampliando los estrechos horizontes del positivismo, pero huyendo de toda divagación meramente intelectualista.” Ver, “Filosofía del derecho y Derecho comparado. (1)”, Revista Cubana de Derecho, Año XVII (3 nueva serie) Abril-Junio 1943, nro. II (66), p. 165.
[iv] Martí Pérez, José: “Discurso en el Liceo cubano, Tampa, 26-11-1891”, Obras Completas, T.4, ob. cit., p. 275.
[v] Ver Constitución de 1976, ref., arts. 3 y 137.
[vi] Ver Constitución de 1976, ref, art. 102, párr. 3.
[vii][vii] Martí Pérez, José: “Discurso en conmemoración del 10 de octubre de1868, Hardman Hall, NYork, 10-10-1890”, O. C., T. 4, pp. 248.
[viii] La Constitución de Jimaguayú, de 1895, en su artículo 19 define pautas esenciales en la materia: “Todos los cubanos están obligados a servir a la Revolución con su persona e intereses según sus aptitudes”; y el texto de 1901 estableció un principio que aún se mantiene; la exclusividad de la ciudadanía cubana. Ver art.7. “La condición de cubano se pierde: 1. Por adquirir ciudadanía extranjera. 2. Por admitir empleo u honores de otro gobierno, sin licencia del Senado. 3. Por entrar al servicio de las armas de una nación extranjera sin la misma licencia”.
[ix] El texto de 1940, consagra en el art.1: “Cuba es un Estado independiente y soberano organizado como república unitaria y democrática, para el disfrute de la libertad política, la justicia social, el bienestar individual y colectivo y la solidaridad humana.”, mientras que la Constitución de 1976, ref., en 1992 reconoce que:” 1. Cuba es un Estado socialista de trabajadores, independiente y soberano, organizado con todos y para el bien de todos, como república unitaria y democrática, para el disfrute de la libertad política, la justicia social, el bienestar individual y colectivo y la solidaridad humana”
[x] Ver Álvarez Tabío, Fernando: El Recurso de Inconstitucionalidad. Editorial Librería Martí, La Habana, 1960, pp.8-9.
[xi] Propuesta que se ha venido defendiendo desde los años 90; ver Prieto Valdés, Martha. “Garantías y Defensa de los Derechos fundamentales de la ciudadanía cubana”, Revista El Otro Derecho, ILSE, Colombia, Vol. 6, No. 2, 1994.
[xii] Si bien la Constitución de 1940 estableció el Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales, para decidir en esta esfera (ver Art. 182. a) Los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos-leyes, decretos, resoluciones o actos que nieguen, disminuyan, restrinjan o adulteren los derechos y garantías consignados en esta Constitución o que impidan el libre funcionamiento de los órganos del Estado. b) Las consultas de jueces y tribunales sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos-leyes y demás disposiciones que hayan de aplicar en juicio.); la Ley Fundamental de 1959 (ref) reguló una Sala de Garantías Constitucionales y sociales para asumir las mismas funciones (ver art.160, a y b)
[xiii] Ver Ley nro. 82, De los Tribunales Populares, Titulo Segundo, art. 24.
[xiv] Ver Ley nro. 82, De los Tribunales Populares, Titulo Segundo, art. 19.1.b)
[xv] Expresión de esta última forma de intervención del Tribunal supremo, sin la necesidad de creación de sala especial, se tiene en la Constitución de 1901; ver art. 83: Además de las atribuciones que le estuvieren anteriormente señaladas y de las que en lo sucesivo le confieran las leyes, corresponden al Tribunal Supremo las siguientes: 4.Decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, cuando fuere objeto de controversia entre partes.
[xvi] Álvarez Tabío, F.: El Recurso de inconstitucionalidad, ob. cit., pp. 8-9.
[xvii] Ver Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular de 1982, Disposición Transitoria Única, a).
[xviii] Desde el punto de vista técnico y de conformidad con el procedimiento previsto, el Proyecto de Constitución en realidad es un Anteproyecto, pues esta versión debe ser enriquecida y modificada por los criterios de la ciudadanía en las consultas que se están realizando, con ellas se elaborará un nuevo documento que será el que se someterá al final, al voto popular secreto y directo.
[xix] Ver Constitución de 1940, art.154. El Consejo de Ministros será presidido por el Presidente de la República. Cuando el Presidente no asista a las sesiones del Consejo, lo presidirá el primer Ministro. El primer Ministro representará la política general del Gobierno y a éste ante el Congreso.
[xx] Ver Constitución, cit., arts. 89. El Consejo de Estado es el órgano de la Asamblea Nacional del Poder Popular que la representa entre uno y otro período de sesiones, ejecuta los acuerdos de ésta y cumple las demás funciones que la Constitución le atribuye. Tiene carácter colegiado y, a los fines nacionales e internacionales, ostenta la suprema representación del Estado cubano; y 90.Son atribuciones del Consejo de Estado: a) disponer la celebración de sesiones extraordinarias de la Asamblea Nacional del Poder Popular; c) dictar decretos-leyes, entre uno y otro período de sesiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular; ch) dar a las leyes vigentes, en caso necesario, una interpretación general y obligatoria;…
[xxi] Ver Constitución de 1940, arts. 210-212 y 227 respecto a los medios de garantía de preservación de la autonomía municipal.
[xxii] Ver Constitución de 1976, ref., art. 102, párrafo 3. El municipio es la sociedad local, con personalidad jurídica a todos los efectos legales, organizada políticamente por la ley, en una extensión territorial determinada por necesarias relaciones económicas y sociales de su población y con capacidad para satisfacer las necesidades mínimas locales.
[xxiii] Ver Constitución de la República de 1976, ref., art. 62.
[xxiv] Ver Álvarez-Tabío, Fernando: ob. cit., p. 9.
[xxv] Resoluciones tomadas por la emigración cubana de Tampa el 28 de noviembre de 1891, apartados 2 y 3; en Martí Pérez, José: Obras Completas, ob. cit., T. 1, p. 272.
Consideraciones sobre la nueva reforma a la Constitución de 1976.
Dr. (Teodoro) Yan Guzman Hernández. Profesor Titular de Derecho Constitucional y Teoría del Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana. Miembro de la Sociedad cubana de Derecho Constitucional y Administrativo.
1. ¿Para qué se reforma una Constitución? ¿Cómo han sido las reformas a la Constitución cubana de 1976, qué particularidad tiene esta nueva reforma respecto a las anteriores?
La Constitución cubana de 1976 fue el instrumento legal que condensó las conquistas políticas y sociales de los primeros años de la Revolución, a través de los derechos de los ciudadanos reconocidos en ella y del compromiso que el Estado contrajo con el pueblo, desde de sus normas. La Constitución es ser y esencia normativa del Estado y la sociedad, por ello su reforma es cuestión significativa para el poder y los ciudadanos. La reforma es un mecanismo de (auto)defensa de la Constitución que debe garantizar su supremacía y preservar el orden político, la dinámica de poder y los valores superiores, así como los mandatos principales que ella establece.
Reformar una Constitución tiene diversos fines, el primero es el de su conservación político-jurídica. En este sentido –aparentemente contradictorio- la Constitución en su condición de norma superior, requiere de la conservación de sus principales determinaciones legales y con ello, de su esencia política e ideológica para ordenar la sociedad y el Estado que ha instituido. La reforma de la Constitución debe impedir su propia destrucción, esto significa negar la estructura socio-clasista que expresa (en el caso de la Cuba revolucionaria, un estado de trabajadores, “con todos y para el bien de todos”), la dinámica de poder que instituye (la del Poder Popular sobre la base de la democracia socialista) y los valores superiores sobre los que se asientan la sociedad y el Estado (véanse los consignados en el artículo 1, la dignidad y la igualdad, como los fundamentales), a la vez que estos últimos constituyen el basamento axiológico de la propia Constitución y del resto del ordenamiento jurídico.
Con la reforma se persigue además que la Carta Magna se adecue a las nuevas circunstancias políticas, concebidas en su sentido más amplio, es decir, con sus implicaciones económicas, sociales, jurídicas e ideológicas. Sobre esto último trata el binomio Constitución formal-Constitución material, acuñado en su momento por Claudio Mortati[i]. Por Constitución formal se debe entender las prescripciones, o sea los mandatos que el texto contiene, lo que la convierte en una norma-deber que persigue regir el Estado y la sociedad. Toda Constitución es una propuesta normativa de orden que debe tener a priori una posibilidad de constatación en la realidad que se inserta (factibilidad). Por su parte, la Constitución material es el resultado de la concreción de esas prescripciones en la realidad política, es la praxis político-jurídica de su preceptiva (eficacia), es la realización en la mayor medida posible de los mandatos de las normas constitucionales.
El desfasaje de la Constitución formal, sobre la base de los mandatos de sus normas y de los principios que ella postula, respecto a la Constitución material, desde la posibilidad de constatar dichos mandatos y principios en la realidad, es un indicador de su mayor o menor legitimidad, incluso de su deslegitimación cuando el desfase es evidente, y por lo tanto, un indicador también de la necesidad de su reforma.
Una finalidad importantísima de la reforma de la Constitución es su valor instrumental como mecanismo de consenso social y político. Las decisiones políticas que contiene una reforma atañen a toda la sociedad, si bien la idea del consenso constitucional ha sido atribuida principalmente a los procesos constituyentes, nada obsta para que los procesos de reforma constitucional, sobre todo cuando son amplios, se conviertan en espacios de diálogo político entre los diferentes grupos sociales y las estructuras de poder. El consenso constitucional es unos de los procesos cruciales que tiene la formación o el cambio de la Constitución, pues de él no solo dependerá la legitimidad constitucional y del resto del ordenamiento jurídico, sino también el encauce político de la sociedad y la evitación posterior, en el mediano o largo plazo, de la ruptura constitucional.
La Constitución cubana ha sido reformada en tres ocasiones, todas han tenido diferente calado político-jurídico. La reforma constitucional de 1978 podría considerarse una enmienda constitucional, consideración personal solo de valor teórico o metodológico, ya que esta forma de modificación no se ha reconocido formalmente en nuestros textos, a diferencia del texto norteamericano de 1787 o el venezolano de 1999, vigentes aún. La reforma de 1992 fue de tipo parcial, aunque por la envergadura del cambio, algunos llegaron a considerarla total[ii], a la vez que se revisaron 78 preceptos constitucionales y se adicionaron 3 nuevos capítulos; se introdujeron reformas al sistema económico, a los fundamentos políticos y sociales, a los órganos del Poder Popular, al sistema judicial, así como a los tópicos de la religión, la familia, la educación y la cultura. No obstante vale aclarar, sin pretensión de tomar partido sobre qué tipo de reforma fue la que acaeció en Cuba en 1992, que la diferencia entre reforma parcial y total no es una cuestión de orden cuantitativo (cantidad de preceptos modificados), sino de orden cualitativo (trascendencia para el Estado y la sociedad de lo que se cambia, así como impacto en las decisiones políticas fundamentales que contiene el texto constitucional y su impacto en las estructuración del Estado y del ejercicio del poder). Como quiera que sea, sobre esto último pueden darse valoraciones formales (oportunistas políticamente) y materiales (reales, o sea, de cambio en el status quo).
La última modificación constitucional al texto cubano vigente acaeció en el 2002, fue una reforma que impuso límites a los posteriores futuros cambios constitucionales. Estuvo condicionada por factores externos e internos, con ella se introdujo una cláusula de intangibilidad abierta, mediante la cual el sistema político, económico y social, junto al socialismo, se hicieron “intocables”. Las cláusulas de intangibilidad “cerradas” identifican la institución constitucional que se quiere conservar ante cualquier modificación posterior, no son pocas las constituciones en el mundo que la prevén por ejemplo, la Carta Magna italiana de 1948 establece en su artículo 139 que “el formulario republicano no puede ser objeto de revisión constitucional”[iii], mientras que las cláusulas “abiertas” no determinan con precisión qué es lo que no puede reformarse, sino que queda a merced de interpretaciones coyunturales, en las cuales puede variar el consenso que se obtuvo al momento de introducirlas, otro ejemplo, además del cubano (véase artículos 137 y segundo párrafo del 3), lo es la bicentenaria constitución noruega de 1814, que refiere en esencia que la revisión del texto no deberá nunca contradecir los principios, ni alterar el espíritu de la misma[iv].
Este último aspecto, hasta cierto punto, hizo particular al actual proceso de reforma, pues. “A ciencia cierta” no se determinó qué contenidos son irreformables, más allá de los que la dirección del Partido Comunista ha venido resaltando en disímiles ocasiones. Esto pudo resolverse con un pronunciamiento de la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Asamblea Nacional. Por otro lado, se ha venido referiendo a una nueva constitución cuando técnicamente no lo puede ser y materialmente no lo será; por último, entre el anuncio de la reforma (2011) y el anuncio formal de una Comisión para su reforma han mediado un poco más de 7 años, tiempo que se ha desaprovechado para impulsar a diferentes niveles, un movimiento por la cultura y el conocimiento de la Constitución, mediante el cual el pueblo cubano llegaría mucho más preparado y consciente a la consulta y al referendo.
2. ¿Cómo están funcionando los límites a la reforma? ¿Respeta el Anteproyecto los propios límites que en el 2002 se introdujeron a la Constitución? ¿Es posible un nuevo texto, tal como se anunció?
El pasado 19 de abril, en el acto de constitución del Consejo de Estado, el Primer Secretario del Partido Comunista anunció que con la reforma constitucional nacería un nuevo texto. Esta declaración fue de naturaleza política y no jurídica, al efecto de comunicar al pueblo que es una reforma sustanciosa, en el sentido de su amplitud, es decir, de la cantidad de preceptos que se adicionan y de la novedad de un grupo de instituciones jurídico-constitucionales, que requieren primerizas regulaciones, en el marco del constitucionalismo revolucionario cubano.
Desde 1976, año de nacimiento formal de la actual Carta Magna, el constituyente decidió proteger algunas de las instituciones que reguló, por la significación política y jurídica de las mismas. Estas instituciones se convirtieron “automáticamente” en “contenido especialmente protegidos” (véase el artículo 141 de la Constitución cubana de 1976 sin reformas). Estos contenidos son la integración y facultades de la Asamblea Nacional del Poder Popular, así como las de su Consejo de Estado. En el caso de la Asamblea por ser el órgano supremo del Estado que debe expresar y representar la voluntad soberana de todo el pueblo (art. 69), y respecto al Consejo de Estado, por ser el órgano representativo de la misma (art. 89). A estos dos contenidos súmense los derechos y deberes (arts. 19-32; 34-40; 41-44; 45-66 y 131-134), en virtud de su trascendencia para el ciudadano y porque fueron resultado directo de las conquistas alcanzadas por el proceso revolucionario entre 1959 y 1976 (Período de provisionalidad).
Para proteger estos contenidos el constituyente de 1976 optó por el referendo popular, con el voto libre y secreto –elemento imprescindible para su configuración–, como mecanismo legitimador mediante el cual el pueblo soberano se convierte en el último decisor, ante una iniciativa de la Asamblea Nacional para transformar la regulación de las instituciones antes mencionadas. La otra alternativa para convocar a referendo en materia constitucional, era ante la reforma total de la propia Constitución, por la trascendencia de un proceso político de esa naturaleza.
La inserción de una cláusula de intangibilidad en la Constitución ha generado debates a lo largo de la historia constitucional, a partir del principio lógico-racional que “toda constitución es constitución en el tiempo”[v]. Se ha sostenido el criterio que la cláusula de intangibilidad tiene más valor político que jurídico, en lo que se refiere a su racionalidad política y a su perdurabilidad jurídica. Pedro de Vega, las asocia a motivaciones históricas y políticas contingentes y circunstanciales, también afirma que los límites a la reforma pueden tener la finalidad de “asentar en el más alto nivel normativo, los supuestos ideológicos y valorativos que descansa el régimen político que con la Constitución se pretende establecer”[vi].
La doctrina constitucional es conteste con que la cláusula de intangibilidad opera para los poderes constituidos[vii], dentro de los cuales se encuentra el «poder revisor de la Constitución» (en Cuba, la propia Asamblea Nacional mediante la aprobación de 2/3 de sus integrantes), pero no para el poder constituyente originario (el pueblo soberano) que no tiene límites, ni condicionamientos, salvo los que él mismo pueda imponerse en un momento histórico determinado.
A partir de estos fundamentos básicos y teniendo en cuenta las particularidades de nuestra cláusula de intangibilidad, cabe la pregunta ¿han sido coherentes todos los contenidos propuestos en el Anteproyecto, respecto a los límites constitucionales que reconoce el texto del 76? Y, sobre la base de los propios límites, ¿es posible un nuevo texto? Una de las carencias que ha tenido la actual Constitución cubana, y que ha atentado contra su normatividad y mejor conocimiento por el pueblo, ha sido la falta de interpretación de sus preceptos por los órganos encargados (al menos pública, solo se han hecho dos)[viii].
Una interpretación histórica permitiría obtener algunas claves para la respuesta a las preguntas formuladas. Durante la reforma constitucional en 1992, debido a la coyuntura internacional que definió el inicio de la caída del socialismo en Europa del Este, la discusión popular del “Llamamiento al IV Congreso del Partido” sufrió límites y condicionamientos por el propio Partido. El 23 de junio se publicó en el Granma el “Acuerdo del Buró Político sobre el proceso de discusión del Llamamiento al IV Congreso del Partido” [ix].
En este documento se llamaba a un debate “con sentido constructivo y persuasivo”, al que los cubanos fueran “sin prejuicios”, “con amplitud” y dispuesto a “escuchar distintas opiniones”. Sin embargo, en el propio documento se planteó la incuestionabilidad del socialismo, la reafirmación del partido único y su carácter dirigente, la negación del pluralismo partidista, y su consideración como dogma contrarrevolucionario, el perfeccionamiento de la democracia socialista y revolucionaria, “sin concesiones a los enemigos de nuestro pueblo y a la falacia de las instituciones burguesas”; en otro sentido, la eliminación de cualquier rezago de desigualdad o discriminación, con especial referencia a las que sufrían los creyentes.
Respecto a algunos de estos límites y condicionamientos, si se analizan en relación con los límites que la reforma constitucional del 2002 instituyó diez años después, no con una enunciación exacta, puede inferirse que ya desde ese momento, determinados contenidos propios de la Constitución se habían vuelto intangibles por mandato del Partido Comunista[x]. De esta manera el Partido se colocó por encima del Poder revisor de la Constitución, la Asamblea Nacional, y del titular del poder constituyente, el pueblo, al cual se le había propiciado una manera de participación de tipo deliberativa.
Con la reforma del 2002, el 137 de la cláusula de reforma que remite al artículo 3 impidió la reforma total de la Constitución, a partir de la irrevocabilidad del sistema político y social, así como del socialismo. Si bien esto en principio induce a cuestionar cuál preceptiva constitucional tributa al contenido de estos términos o expresiones constitucionales, sobre todo, por la complejidad teórica, normativa y real de algunos de ellos, en especial del socialismo, se podría afirmar que determinados contenidos que están protegidos por los límites a la reforma, el Anteproyecto no los modifica en su esencia.
Algunos de estos contenidos son la propiedad socialista predominante sobre los medios fundamentales de producción (véanse los arts. 14 y 15 de la Constitución del 76 respecto al 20 y 21a del Anteproyecto); la organización, dirección y control estatal de la economía nacional (art. 16 Const. 76 / art. 27, Antep.); la planificación estatal en la economía versus o mayormente predominante respecto a la economía de mercado (art. 16, Const. 76 / arts. 27-I§, Antep.); la supremacía de la Asamblea Nacional (art. 69, Const. 76 / Art. 97 Antep.); la igualdad (arts. 41-44, Const. 1976 / tratamiento disperso en el Antep.); el monopartidismo y el carácter superior y dirigente del Partido Comunista (art. 5, Const. 76 y Antep.). En cuanto a la superioridad del Partido debe verse respecto al resto de los elementos del sistema político cubano, pero no frente a la Constitución, ni frente al titular del Poder constituyente, o sea el pueblo, ni tan siquiera, frente al Estado cubano mismo.
Otros contenidos que están en el texto de 1976 y encuentran similar resonancia en el Anteproyecto son la carta de derechos y garantías, los principios de soberanía popular y la democracia socialista; la vertebración de la relación del pueblo y las estructuras del Estado sobre la base del Poder Popular.
3. ¿Qué impacto político-constitucional tiene el Anteproyecto? ¿Cuáles sus límites?
El Primer Secretario del Partido Comunista, Raúl Castro, dijo en el 2011, cuando anunció la reforma a la Constitución, que esta no podía estarse reformando todos los días. Esto fungió como una justificante para anticipar una serie de cambios económicos, principalmente, relacionados con la propuesta e implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución.
Al margen de lo anterior y del debate sobre si es posible hablar de una nueva Constitución o no, el Anteproyecto propone un texto constitucional superior al que existía. El principal impacto que tiene la propuesta del Anteproyecto es que acerca la constitución formal a la material, o sea, regula un grupo de aspectos que ya se encontraban en evidente desfasaje con el texto constitucional que se pretende reformar. Por otro lado mejora la sistemática de los contenidos constitucionales, en particular los derechos de los ciudadanos, y relacionado con estos, amplía su catálogo. Otro impacto principal del proyecto es que refuerza el municipio, a tono con la tendencia de que este es el espacio del poder público, donde el ciudadano debe encontrar su mejor manera de desenvolverse política y en el cual los espacios de decisión deben serle próximos y posibles.
En cuanto a los límites principales del anteproyecto, me limitaré a relacionar los que parecen más evidentes:
- Las excesivas remisiones legislativas, en particular, en materia de derechos, sobre la base de que la Constitución es “ley de mínimos”. Las remisiones que hace el Anteproyecto son superiores en cantidad, respecto a los últimos textos aprobados en América Latina y en el mundo.
Con el neoconstitucionalismo de postguerra, en la segunda mitad del s. XX, la Constitución se convirtió en el principal instrumento de garantía de los ciudadanos. Esto no significa la hiper regulación de contenidos (maximalismo normativo), pero sí que las cuestiones fundamentales del Estado, la sociedad y el individuo encuentren solución en un orden constitucional, que se proyecta en sus dimensiones normativa (lo que regula) y jurisdiccional (mediante el control especial de lo que se ha regulado constitucionalmente).
- La no previsión de una reserva de ley para determinados contenidos, en particular en materia de derechos ciudadanos. Esto adquiere connotación por el hecho de que el Anteproyecto propone entender el término ley en un sentido amplio, o sea, desde la ley formal dictada por la Asamblea Nacional (órgano soberano, compuesto por diputados electos directamente por el pueblo) hasta disposiciones de menor jerarquía, como puede ser un decreto o resolución (producto de órganos cuyos integrantes han sido designados). El hecho de que el ejercicio de derechos reconocidos en la constitución queden limitados por disposiciones de menor jerarquía, dictadas por órganos u organismos con una legitimidad de tercer o cuarto grado, ante determinadas coyunturas de diferente índole, ha sido una de las desviaciones más preocupantes del ordenamiento jurídico cubano en los últimos tiempos.
- Relacionado con lo anterior, el Anteproyecto no propone una solución clara y consecuente con la tendencia internacional, para la inserción y jerarquía de los derechos ciudadanos que contengan los tratados internacionales que Cuba haya firmado y ratificado, en el ordenamiento jurídico cubano. A eso se debe sumar, primero que no se jerarquizan los derechos ciudadanos que hayan resultado de esos tratados firmados por Cuba y, segundo, el restrictivo significado que el glosario de términos del Anteproyecto, le da a la «progresividad», en materia de derechos humanos, a la vez que la limita a nuevos derechos, cuando internacionalmente la progresividad es entendida también para la regulación más extensiva de los derechos humanos, siempre que redunde en mayor protección de los ciudadanos.
- Se limita la participación directa de los ciudadanos en las urnas para definir la constitución de algunas estructuras del poder.
- En materia económica el Anteproyecto no ofrece una diferenciación pertinente entre propiedad privada y personal, además de que la regulación de la concentración de la propiedad genera inseguridad jurídica, a partir de las leyes de desarrollo que regulen con mayor especificidad ambas cuestiones, sobre todo, la relativa a la concentración de la propiedad; todo ello en un contexto socio-económico, en el que por determinados variables, se han venido acentuando las diferencias. Ambas cuestiones pueden repercutir en el status económico del ciudadano, incluso terminarán dando un espaldarazo al propio desarrollo del país, que dependerá, en alguna medida, del fomento de la pequeña y mediana empresa privada.
- El control de constitucionalidad no sufre cambios, lo que puede dificultar la propia realización de las normas constitucionales, y con ello estimular el “descreimiento” constitucional de los ciudadanos, algo que se empezaba a revertir, a partir de involucrar al pueblo en el proceso de consulta y el referendo.
4. ¿Cómo garantizar la legitimidad de la reforma? ¿Puede ser la nueva reforma constitucional un instrumento de consenso social?
Desde su procedimiento, la reforma de la Constitución se desagrega en tres momentos principales: la iniciativa, la deliberación y la decisión final, que puede terminar en la aprobación y correspondiente adopción, del proyecto, o en el rechazo del mismo. Cada una de estas fases puede acarrear variantes y procederes jurídicos diversos.
Una cuestión importante que gira alrededor de la actual reforma constitucional es la oportunidad y necesidad de actualizar el consenso de la sociedad cubana sobre las decisiones políticas fundamentales que contiene el texto del 76. En Cuba debe tenerse en cuenta que hoy 8.639.989 de cubanos tienen derecho al voto, esto significa que los cubanos entre 16 y 31 años no participaron en la reforma constitucional del 2002, o sea que 2.3000.000 aproximadamente de cubanos con derecho al sufragio en la actualidad, no firmaron la introducción de un límite a la reforma de la Constitución (26.62% de los electores). Respecto a la reforma de 1992, la más importante que se ha hecho en los 42 años de vigencia del texto de 1976, en cuanto a contenidos que se modificaron, cerca de 3.900.000 cubanos (los comprendidos entre 16 y 41 años), no fueron, en principio, sujetos políticamente activos durante ese proceso de reforma (45.14% de los electores). Por su parte, durante el proceso de elaboración de la Constitución de 1976, la cual se sometió a discusión popular, se votó en referendo y de la cual resultaron las principales decisiones políticas fundamentales que hoy conserva el texto y que no obstante hablarse de una nueva constitución seguirá conservando, 7 millones de cubanos que hoy son sujetos electorales no participaron, en este caso, serían los cubanos comprendidos entre 16 y 55 años (80% de los electores)[xi].
Lo anterior son números de referencia, que no deben traducirse linealmente como un posible fundamento estadístico que ponga en tela de juicio la legitimidad de la Constitución cubana de 1976, ya que alrededor de una Carta Magna existen procesos jurídicos, políticos y sociales que regeneran y actualizan el consenso, aunque los más idóneos son el permanente control de constitucionalidad que acarrea consigo una interpretación de los preceptos, lo que permite la adecuación de los mandatos a la realidad cambiante, además de su impacto en la cultura cívico-constitucional.
La naturaleza consensual que debe tener un proceso de reforma constitucional (la Constitución como pacto político y social) justifica la utilización de instrumentos o vías democratizadores, así como de mecanismos socializadores que signifiquen implicar responsable y conscientemente a la ciudadanía en las diferentes fases de la misma. El proceso será más democrático y popular en la medida que la ciudadanía intervenga e incida en la mayor cantidad de esos momentos.
La lógica “constituyente” en Cuba –asumamos por un momento que se trata de un nuevo texto– se basa en el mandato a una Comisión redactora para que conciba el Anteproyecto. Esta lógica tiene fundamento en la praxis política de Lenin, quien tuvo que abandonar la estrategia de una Asamblea Constituyente ante la escisión del partido bolchevique. Desde esta lógica, el primer signo de legitimidad debe ser el sometimiento político de la Comisión redactora al Partido y político-jurídico a la Asamblea Nacional, órgano con potestad constitucional y constituyente.
De cara a la democratización del proceso, la discusión popular juega un papel fundamental, ya que junto al referendo son los mecanismos que permiten involucrar a la ciudadanía. Sin embargo, la discusión popular tiene que garantizar en todo momento, no solo las condiciones idóneas para llevarla a cabo, sino la forma en que se puedan medir las intensidades de las preferencias, incluso teniendo en cuenta la calificación de determinados sujetos, o sea las opiniones y fundamentos que se dan en determinados grupos (gremios profesionales, universidades, centros de investigación, etc.).
En este sentido se hace importante contrastar e integrar los consensos y disensos que se forman fragmentariamente, para llegar a un documento con mayor representatividad de intereses plurales, que recoja las propuestas mejor fundamentadas.
En el actual proceso de reforma, la cuestión del consenso constitucional quedará distorsionado a partir del artículo 68 del Anteproyecto, referido a la definición constitucional del matrimonio que oportunistamente unos, y malintencionadamente otros, han traducido como una propuesta de norma que introduce el matrimonio igualitario, aspecto que ha centrado gran parte de los debates y que ha sido capaz de polarizar a la sociedad cubana.
Debido a lo anterior, algunos ciudadanos votarán contrario o a favor del proyecto en el referendo, por esta única cuestión, soslayando la trascendencia de las decisiones políticas fundamentales que el texto consigna. Si bien es posible la votación en bloque de un anteproyecto, en el marco de un referendo constitución, y si bien pudiera ser una solución para despejar la cuestión que al parecer más preocupa a los ciudadanos, no creo que sea la única cuestión que debiera votarse de manera separada al resto de los contenidos constitucionales, de cara a la verificación del consenso.
5. ¿Cómo conservar y hacer valer los nuevos cambios que se le introduzcan a la Constitución? Conclusión.
¿Acaso garantizar su supremacía y real normatividad no es la primera gran reforma que debe sufrir la Constitución cubana? Al margen de los cambios que se apuntan en el Anteproyecto, la principal modificación que debe sufrir la Constitución cubana es en su “espíritu” como norma, como ley superior, a fin de garantizar su plena normatividad y con ello la aplicación directa de sus normas y principios, lo que pudo resolverse de manera diferente a como lo propone el Anteproyecto, que si bien da pasos de avances, en el sentido que declara que ninguna ley debe contradecir a la Constitución, establece indirectamente un sistema de fuentes y propone la creación de una Ley de control de constitucionalidad, pudo realmente ir más lejos.
El actual proceso de reforma ha tenido un impacto trascendental, nunca antes en la historia constitucional cubana, ni tan siquiera en la hiperbolizada Constitución de 1940, la Constitución ha estado más presentes en los ciudadanos, pero eso generará expectativas que deben ser secundadas por las estructuras del poder, en el sentido, de que los ciudadanos después de la reforma, y con el “nuevo” texto, tienen que percibir que la Constitución es un instrumento legal realmente válido para defender sus intereses. Un cambio en ese sentido, es lo que podría hacer significar y trascender, las modificaciones normativas que contiene lo que se ha propuesto como una “nueva” Constitución.
[i] Véase la obra de Mortati, Costantino: La Costituzione in senso materiale, Giuffrè, Milano, 1940.
[ii] Véase Azcuy, Hugo: “La reforma de la Constitución Socialista de 1976”, en Cuadernos de Nuestra América, Vol. II, Nº 22, pp. 41-52.
[iii] Costituzione de la Repubblica italiana de 1948, consúltese en: https://www.senato.it/documenti/repository/.../costituzione.pdf
[iv] Constitución del Reino de Noruega de 1814, consúltese en: https://www.scribd.com/document/185686002/Constitucion-de-Noruega
[v] Hesse, Konrad: “Constitución y Derecho constitucional” en Benda, Ernst et al., Manual de Derecho constitucional (Trad. Antonio López Pina, Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S. A.), 1996, p. 9.
[vi] De Vega, Pedro: La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Tecnos S. A., Madrid, 1999, pp. 247-248.
[vii] De Vega, ob. cit., p. 267.
[viii] Consúltese Marill, Emilio: Constitución de la República de Cuba. Temática / legislación complementaria, Editorial Ciencias Sociales, La Habana, 1969, pp. 221-239.
[ix] Véase Periódico Granma (23-06-1990), p. 1.
[x] Guzman Hernández ,(Teodoro) Yan: El procedimiento de reforma, la participación popular y las reformas de la Constitución en Cuba (1959-2002), Revista Estudios Constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales de Chile Universidad de Talca, Año 13, Nº 2, 2015, p. 258. Disponible en: www.cecoch.cl/publicacion/2015-revista-2
[xi] Los datos de la población por marco etario se compusieron a partir de la información de la ONE para el 2015, consúltese: Anuario Estadístico de Cuba 2015, Edición 2016, Oficina Nacional de Estadística e Información, p. 90.
Todo o casi todo, que no es lo mismo ni es igual ¿Qué esperar del cambio constitucional convocado para Cuba en 2018?
Autor: Karel Luis Pachot Zambrana[1]
El pasado mes de junio la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP), en sesión extraordinaria convocada por su Consejo de Estado (CE), convocó e inició un proceso de profundo cambio de la Constitución de 1976 (reformada en 1978, en 1992 y 2002), propuesta para derogarse y sustituirse por una nueva carta magna. Este proceso, cuyo epicentro en estos momentos es la consulta popular del Proyecto de Constitución de la República de Cuba aprobado por la ANPP, activó un debate público en la toda la sociedad cubana, incluso abierto para los cubanos radicados fuera del país, siendo la primera oportunidad de este tipo al que accede una considerable parte de la población cubana desde los años 1975 y 1976 (cuando fue aprobada la vigente Constitución). Por ello, y en mi condición de constitucionalista, estimé necesario ofrecer algunas observaciones (casi de urgencia) a propósito de este proceso, y en el que, por supuesto, no pretendo agotar todo lo que implique ello, sino más bien me propongo brindar un acercamiento de las nociones generales y, en particular, al Proyecto que se discute (no despojado de visiones particulares, obviamente). Espero que sean oportunas y contribuyan a la comprensión del alcance del proceso de cambio constitucional al que hemos sido convocados.
¿Qué podemos entender por una Constitución de un Estado contemporáneo? ¿Cómo se aplica ello para Cuba y para el proceso de cambio constitucional convocado a propósito del Proyecto de Constitución de la República de Cuba?
Tradicionalmente desde las aulas de Derecho hemos entendido, enseñado y/o comprendido a la Constitución de un Estado como la norma (que es, más bien, el sistema de normas) jurídica y política fundamental y fundamentadora de una sociedad, sobre la que se erigen sus órdenes político, económico, social, cultural e ideológico, por sólo mencionar algunos de ellos. Ya en los últimos años, en una comprensión mucho más integradora y multidimensional del Derecho, comenzamos a identificar a la Constitución ya no sólo como una norma (pretendiéndose rebasar, necesariamente, la anquilosada visión reduccionista del Derecho que nos brindó el positivismo kelseniano), sino además como un conjunto de valores y principios fundamentales o “superiores” (en términos empleados por el constituyente español), aportando una necesaria e imprescindible visión axiológica, así como se ha revelado a la Constitución como el sistema de instituciones, organizaciones, organismos, etc., que conformarían, en su conjunto, las sociedades política y civil.
Todas estas comprensiones o visiones, sin embargo, no han dejado de apreciar a la Constitución como un único cuerpo normativo codificado, comprensión reduccionista del alcance objetivo o material de una Constitución política para toda sociedad contemporánea. Tal es así que llega a afirmarse que donde no hay Constitución codificada no existe Constitución “escrita”, ignorándose que no es posible concebir nunca así el Derecho público, “no escrito” (aquel Derecho precisamente donde la Constitución ocupa el centro gravitacional). Es entonces que debe advertirse que sí existe siempre Constitución “escrita”, si bien ello no implica per se que esté codificada en un único texto legal (como en los casos de Reino Unido, Israel, entre otros, donde no existe un texto codificado identificado como Constitución “formal”). Incluso, debemos comprender que la Constitución contemporánea no puede constreñirse únicamente a sólo un texto codificado. La Constitución material de estos tiempos se desborda en otras normas jurídicas reconocidas con valor constitucional, incluso más allá de las declaraciones explícitas y/o implícitas que contenga la misma. Entiéndase las normas complementarias, reconocidas “bloques de constitucionalidad”, y que “materializan” políticamente al Estado (en algunos ordenamientos jurídicos amparadas en las denominadas leyes orgánicas, que solo pueden aprobarse o modificarse mediante procedimientos especiales y no ordinarios, y que se consideran forman parte del código constitucional de esos países).
Y es esa, quizás, una de las primeras advertencias con que nos recibe el constitucionalismo contemporáneo de los siglos XX y XXI: la Constitución de un Estado no puede entenderse única e inequívocamente como un solo texto normativo o dispositivo, sino que implica todas las normas, instituciones, valores y principios fundamentales de una sociedad (que no únicamente tampoco el Estado, que en definitiva será uno de los elementos institucionales destinatarios de las disposiciones constitucionales, como lo son todos los que componen el las sociedades política y civil). En nuestro constitucionalismo histórico cubano, debemos recordar a las primeras leyes revolucionarias, las que se les reconoció rango y valor constitucional, al incorporarse a la Ley Fundamental de 1959. Es necesario entenderlo así, en el sentido de tutelar y proteger debidamente contenidos constitucionales que “constituyen” en sus fundamentos al Estado socialista cubano, cuestión que queda pendiente aún en el Proyecto de Constitución de la República sometido a consulta popular. Y ello es imprescindible para garantizar que el o los órganos que posteriormente se les atribuya el control de la constitucionalidad del resto de las normas jurídicas pueda determinar su conformidad o no con la Constitución que finalmente resulte aprobada. Ello garantizará, o preverá, entonces la constitucionalidad en su integridad del ordenamiento jurídico cubano.
Por ello, ante la posibilidad de cambio constitucional deberemos entender que éste no se agotará nunca con la modificación del texto único codificado vigente (es decir, la Constitución de 1976) o su sustitución por uno nuevo (o sea, lo que resulte aprobado definitivamente del Proyecto de Constitución). El cambio constitucional tiene un punto de partida en ello, pero no se detiene allí. El Estado y la sociedad toda demandan la posterior adecuación de todas sus normas e instituciones a lo dispuesto en el nuevo texto constitucional, y, así, todo el ordenamiento jurídico e institucional deberá someterse a un profundo cambio consecuente con el tenor constitucional que finalmente resulte.
¿Podrá modificarse o derogarse, incluso, la Constitución de 1976? En caso positivo, ¿qué vías o procedimientos pueden emplearse para tales efectos?
Por supuesto, la Constitución cubana de 1976 podrá modificarse o derogarse en cualquier momento (siempre que lo exijan o demanden el Estado y/o la sociedad, como es el caso concreto que nos convoca en estos momentos). Incluso podrá ser modificada en toda su extensión material (es decir, podrán ser modificables todas las cláusulas o disposiciones constitucionales). Y ello es válido para todo texto constitucional vigente en la actualidad.
Debe entenderse que la modificación (o cambio) constitucional podrá darse en dos coordenadas convencionales: una primera, convocándose al poder constituyente originario o proceso de cambio originario (en virtud del principio de soberanía popular, constitucionalmente reconocido en el artículo 3 vigente), y, otra, convocándose la aplicación de un proceso de cambio derivado (invocándose, en este caso, la aplicación de la cláusula de reforma o revisión constitucional, contenida en el actual artículo 137).
En el primero de los supuestos, afirmado en la titularidad de la soberanía popular y cuya expresión más genuina quizás será, precisamente, un proceso constituyente originario, no deberán entenderse límites materiales (incluso, los contenidos especialmente protegidos reconocidos constitucionalmente en el artículo 137, tanto los de carácter relativos – integración y facultades de la ANPP o de su Consejo de Estado o derechos y deberes constitucionalmente reconocidos – como los absolutos – el socialismo y el sistema político y social revolucionario –, podrán ser modificables). Tampoco podrán suponerse límites formales en aquellos procedimientos de reforma constitucional previamente juridificados (y reconocidos expresamente en el mismo artículo 137). Entonces, podrá derogarse el texto vigente y sustituirlo por uno completamente nuevo.
Pero lo más importante, el cambio constitucional convocado o resultante de un proceso constituyente originario demandará la verificación o escrutinio permanente del titular soberano: el pueblo (o mejor, jurídicamente, el cuerpo electoral). Siguiendo ello, se postula el que debe concurrir el pueblo en varios momentos o etapas perfectamente identificables del proceso constituyente, permitiendo legitimar el producto resultante del proceso: la nueva Constitución. Entre estos momentos podemos identificar, en primera instancia, la convocatoria a la voluntad popular para iniciar un proceso de este tipo, donde siempre la transformación profunda del Estado constituirá el eje fundamental (ello, desde la experiencia histórica, se ha conducido a través de consultas populares o plebiscitos). Posteriormente se deberá conformar un órgano especial o ad hoc, como se le ha dado en denominar en la experiencia comparada a las asambleas constituyentes, encargadas de elaborar y aprobar finalmente el nuevo texto, y cuya conformación se debe someter al sufragio universal, directo, libre, igual y secreto. Este paso es exigible, desde quienes lo demandan, a propósito de garantizar que el constituyente no coincida con algún órgano constituido, siempre sometible a voluntad constituyente originaria del pueblo. Posteriormente el conocimiento y participación de los ciudadanos, individual o colectivamente, en la elaboración de lo que vendrá a ser el magno texto, constituirá otro momento ideal en la legitimación sin ambigüedades del cambio constitucional. Y, finalmente, la ratificación del proyecto de texto constitucional en un momento jurídicamente vinculante y definitorio, como bien se traduce en la realización de un referéndum popular constituyente, validará plenamente la voluntad política del titular soberano.
Partiendo de las experiencias históricas foráneas e incluso nacional, ha sido excepcional la realización de un proceso constituyente originario cumpliendo todos estos momentos o etapas, y garantizando que en todos ellos participe activamente el titular de la soberanía (el pueblo, concretado finalmente en cuerpo electoral). Sin embargo, ello no puede desmerecerse a los propósitos de ningún proceso de cambio constitucional que se convoque en el siglo XXI. Así nos lo han legado las experiencias más recientes de Venezuela, Ecuador y Bolivia, y que nos permiten asegurar, siguiendo el criterio de algunos constitucionalistas contemporáneos, la construcción de un nuevo constitucionalismo latinoamericano, signado por la afirmación y respeto de la soberanía popular en todas sus dimensiones (política, económica y social).
La otra posibilidad que nos permite entender cómo es posible modificar o cambiar el orden constitucional cubano es mediante un proceso de cambio derivado contenido en la cláusula de reforma constitucional expresada en el artículo 137. La misma, en mi opinión y a partir de cómo está concebido actualmente este mecanismo de cambio constitucional en la Constitución de 1976, deberá posibilitar solamente un cambio o revisión parcial de la misma.
Finalmente, más allá de cualquier disquisición o exigencia formal, lo que sí no podrá ser mutable u obviable en el proceso de cambio constitucional convocado en Cuba en estos momentos deberá ser la plena participación de todos los ciudadanos, expresados individual o socialmente. En ese rumbo, debo reconocer, se ha dirigido el debate y aprobación del Proyecto de Constitución de la República que hiciera público en su momento la ANPP (aunque constreñido en el tiempo al tratarse solamente de una sesión ordinaria celebrada en dos días) y la consulta a la que se ha sometido el mismo a toda la sociedad cubana (pudiéndose proponer en los debates que se celebren adiciones, modificaciones, supresiones, incluso planteándose dudas que existan con relación al texto propuesto). Pero esa participación debe traducirse en efectiva jurídica y políticamente en todo momento. Así, por ejemplo, los ciudadanos cubanos que no residen permanentemente en el territorio nacional (al menos por dos años con anterioridad a cualquier proceso electoral o de referendo convocado, requisito exigible por la Ley No. 72 de 1992, Ley Electoral, en su artículo 6, para el ejercicio del sufragio activo) y que han sido convocados a participar en la consulta del Proyecto de Constitución, deben ser habilitados legalmente para participar en el futuro referéndum aprobatorio, cuando este sea convocado. La participación de ellos debe ser efectiva, no sólo para discutir, debatir o proponer, sino que debe tener un efecto vinculante o comprometido, para que resulte para ellos, en realidad, “su” Constitución nacional.
Entonces ¿estamos en presencia de un procedimiento de reforma constitucional, a la usanza de lo estipulado en el actual artículo 137, o nos encontramos ante un proceso de cambio constitucional originario, es decir de elaboración de una nueva Constitución, amparado en la potestad constituyente reconocida en el artículo 70 a la ANPP?
Desde mi punto de vista, de la actual redacción del artículo 137 se deduce que solamente es posible efectuar – técnicamente – la revisión o reforma parcial de la Constitución. Con la modificación a que se sometiera el mismo con la reforma constitucional de 2002, suprimiéndose en su primer párrafo las palabras: “(...) total o parcialmente (...)” y en el segundo párrafo las palabras: “(...) es total o (...)” (según los propios términos empleados en el Dictamen elaborado por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la ANPP) quedó restringida la posibilidad de reforma constitucional a una revisión parcial. Personalmente, no me caben dudas de que el constituyente entonces concluyó en que por este procedimiento no podría reformarse totalmente la Constitución, por lo que debería convocarse un proceso constituyente originario (bien, convocándose una asamblea nacional constituyente o, quizás, invocándose la potestad constituyente de la ANPP reconocida, en nuestras claves políticas y jurídicas, a la misma a partir del artículo 70).
O sea, la reforma o revisión constitucional contenida en el artículo 137 actual no implicará nunca la sustitución del texto vigente por otro, mediante el acto jurídico de la derogación (como bien se dispone en el Proyecto de Constitución en su Disposición Final Primera). Ello sólo será posible mediante un proceso constituyente originario o, bien en los términos planteados por la actual Constitución, invocando la potestad constituyente de la ANPP (reconocida en el artículo 70), toda vez que lo que se efectuaría, incluso en una reforma total admitiendo la tesis de su posibilidad, es la revisión del actual texto, pero permaneciendo vigente el mismo a posteriori del cambio constitucional, no derogándose.
Nos encontramos en presencia, entonces, de un proceso de elaboración de una nueva Constitución, que no se remite a modificar artículos y mantener una sistemática y coherencia constitucional con el actual texto, sino que se propone elaborar uno nuevo, perdurando algunas esencias, pero diferente, que, incluso, se propone expresamente derogar el anterior. No hay reforma, sino sustitución por una nueva carta magna. En este sentido, sígase, por ejemplo, los casos de las Constituciones vigentes en Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia, donde adecuadamente se ha concebido la reforma constitucional para cambios parciales (como debe entenderse, en mi opinión), previendo la convocatoria a un proceso de cambio constitucional originario cuando se trate de elaboración de un nuevo texto con el propósito de transformar profundamente las bases del Estado y de la sociedad.
¿Tendrá límites formales y materiales el proceso de cambio constitucional convocado?
Por supuesto que también tendrá límites, como todo cambio constitucional convocado en cualquier sociedad.
En la clave de haberse convocado un proceso constituyente originario (declarado o reconocido plenamente como tal), incluso y tal como alerté antes, difícilmente sostenible sería que el mismo actuara sin límites algunos pretendidamente escudado en una soberanía popular “ilimitada”. A toda comunidad políticamente organizada, y la cubana lo es, siempre se le deberán entender unos límites mínimos (siempre materiales) en cualquier actuación política. Esos, que se han identificado como una suerte de límites metajurídicos, tratándose de valores esenciales para cualquier organización política y/o social, en sentido general, podrán ser fehacientes ejemplos. Entiéndase como tal el respeto y garantía de la dignidad humana, y con ello de todos los derechos humanos que gravitan en torno a la misma, el respeto a las minorías todas (no podrá en ninguna circunstancia imponerse las mayorías sino en base al resto de los grupos minoritarios identificados en toda sociedad), entre otros.
Para un proceso de cambio constitucional derivado en Cuba, como el que en definitiva asumió la ANPP en estos momentos, deben tenerse en cuenta los límites procedimentales explicitados en el artículo 137 (mínimamente, aprobación de la reforma propuesta por la ANPP mediante acuerdo adoptado, en votación nominal, por una mayoría no inferior a las dos terceras partes del número total de sus integrantes), que se agravan cuando se trata de los contenidos especialmente protegidos de carácter relativo (si la reforma se refiere a la integración y facultades de la ANPP o de su Consejo de Estado o a derechos y deberes consagrados constitucionalmente, requerirá, además, la ratificación por el voto favorable de la mayoría de los ciudadanos con derecho electoral en referendo convocado al efecto pro la propia ANPP).
Precisamente, estos contenidos especialmente protegidos, los relativos (modificables siempre por el procedimiento de reforma constitucional, cual proceso de cambio derivado) y los de carácter absoluto, identificados en la doctrina comparada como “cláusulas pétreas” o “cláusulas de intangibilidad” (el socialismo y el sistema político y social revolucionario, y cuyo carácter irrevocable lo establece el artículo 3 del actual Capítulo I, y la prohibición de negociar bajo agresión, amenaza o coerción de una potencia extranjera), implicarán los límites materiales a la reforma constitucional en Cuba. Estos últimos no podrán ser modificados ni alterados nunca invocándose este procedimiento de reforma dirigido a los órganos constituidos, siendo solamente atendibles frente a un procedimiento constituyente originario.
Más allá de todo ello, la salvaguarda del socialismo en Cuba, constitucional y jurídicamente hablando, exigirá, ante el carácter jurídicamente ambiguo que entraña la noción, que se determinen los límites concretos de su contenido esencial, identificando lo intangible o invariable materialmente (en el sentido de ofrecer mayores seguridades constitucional y jurídica al propósito de garantizar la irreversibilidad del socialismo). Y ello, en cierta medida no lo garantiza absolutamente el actual Proyecto de Constitución, en el sentido de identificar que será, inequívocamente el socialismo “cubano”, ni mucho menos lo garantiza a futuro al no determinar una jurisdicción constitucional extraordinaria (bien una Sala Constitucional como parte del Tribunal Supremo Popular, o bien mediante un Tribunal Constitucional autónomo), encargada de consolidar una dogmática constitucional al respecto.
En fin, ¿qué esperar del cambio constitucional convocado actualmente a propósito del Proyecto de Constitución de la República?
En principio, el Proyecto de Constitución de la República se propone salvaguardar unos mínimos vitales para el Estado y la sociedad cubanos actuales, y que están contenidos en la vigente Constitución. Ello es percebible en los fundamentos políticos (forma de gobierno republicana, forma de estado unitaria, sistema de gobierno asambleario, aunque con una modificación tangible en el nivel provincial donde se proponen desaparecer las asambleas provinciales del poder popular, órganos democráticamente electos y en su lugar designar los consejos provinciales, cual ligero retroceso en el carácter genésicamente democrático que deben caracterizar este tipo de órgano, soberanía popular, irrevocabilidad del socialismo, símbolos nacionales, ratificación del Partido Comunista de Cuba como fuerza dirigente superior de la sociedad y el Estado, por solo mencionar algunos), los fundamentos económicos (sistema de economía basado en la preminencia de la propiedad socialista sobre los medios fundamentales de producción, coexistencia de otras formas de propiedad), los derechos económicos, sociales y culturales que soportan la propuesta socialista cubana (el trabajo, la salud, la educación, el deporte, la educación física y la recreación, entre otros), la organización básica del Estado cubano (por destacar: los principios de organización y funcionamiento de los órganos del Estado, la ANPP como órgano supremo del poder del Estado, único con potestad constituyente y legislativa).
Entre las novedades que ofrece el Proyecto de Constitución, deben destacarse entre los fundamentos políticos: el reconocimiento del Estado socialista de derecho (apelándose a una de las categorías atribuidas por los marxistas al pensamiento burgués e históricamente menospreciada, desconocida o, en el peor de los casos, vilipendiada en nuestro país por sectores ideológicos e, incluso, académicos: Estado de Derecho), la consagración del pensamiento del Comandanta en Jefe Fidel Castro Ruz, reconocido líder histórico de la Revolución cubana, como fundamento del Partido Comunista de Cuba, y el reconocimiento de la Constitución como norma suprema del Estado (debiéndose reconocer aún que toda la sociedad, en su conjunto, y en particular todas las organización políticas, de masas y sociales, vinculan jurídicamente su actuación con apego irrestricto a la Constitución, no sólo de los directivos y funcionarios del Estado). Con relación a los fundamentos económicos, el reconocimiento de la propiedad privada ha sido, quizás, el más relevante de lo que se propone en este punto el Proyecto de Constitución. Otras cuestiones relevantes para el vigente orden constitucional que aparecen en el Proyecto de Constitución de la República, sin pretender agotar todas, son: la consagración de la ciudadanía “efectiva”, que exige que en el territorio nacional los ciudadanos cubanos se rigen únicamente por esta condición, no pudiendo hacer uso una ciudadanía extranjera; la ampliación del catálogo de derechos, deberes y garantías (cuyo título elimina el término de “fundamentales”), el rescate de las figuras del Presidente de la República y del Primer Ministro (los que antaño fueron reconocidos en Cuba), la constitucionalización de la Contraloría General de la República y el reconocimiento con carácter permanente del Consejo Electoral Nacional.
Queda pendiente en el texto propuesto a consulta popular, en el sentido de garantizar indefectiblemente el carácter normativo y supremo de la Constitución, institucionalizar definitivamente un necesario e imprescindible sistema múltiple de control de constitucionalidad, donde la garantía jurisdiccional (a partir de un recurso de inconstitucionalidad, que podría interponerse ante un Tribunal Constitucional o, al menos, ante una Sala Constitucional adscripta al Tribunal Supremo Popular no sólo por los sujetos políticos sino por los ciudadanos mediante la acción popular individual y colectiva) de conjunto con las vías políticas y otras de control constitucional (donde juegan un rol fundamental los medios de comunicación social) cobren el protagonismo que merece en todo ordenamiento jurídico, político y social.
Con relación a los derechos fundamentales, deberá reconocerse expresamente una “cláusula de progresividad” o “carta blanca”, donde se reconozca que el enunciado en la Constitución de los derechos y garantías no podrá entenderse como negación o desconocimiento de otros que, siendo inherentes a la persona, no se reconozcan expresamente en el texto constitucional, mucho más cuando han sido objeto de regulación en los tratados internacionales firmados y ratificados por el Estado cubano (urgidos los tratados relativos a derechos humanos firmados por el Estado cubano y aún no ratificados, de serlos, tal y como sucede con los Pactos Internacionales firmados ya desde 2003 pero aún no ratificados). Sobre la eficacia de los derechos fundamentales, en al escenario actual donde la expansión de las relaciones sociales, económicas y/o de producción se entroniza en el ámbito de las relaciones entre los particulares, deberá consignarse y garantizarse el principio de eficacia horizontal de los derechos, de modo que las personas, titulares de ellos, no queden desamparados ante presuntas violaciones o menoscabo a su disfrute por parte de los privados o particulares.
Con sincero optimismo, creo que esta será una oportunidad histórica inigualable que tendremos todos los cubanos de superar definitivamente un nihilismo jurídico enclaustrado en nuestra sociedad, esperando que la nueva Constitución que resulte de este proceso de cambio nos permita construir una “nueva sociedad”, no sólo próspera y sostenible social y económicamente (incluso, cívicamente), sino una sociedad donde la constitucionalización definitiva de todo el ordenamiento jurídico, de la actuación de todos sus componentes, en especial los sujetos políticos (entendiendo como tales no sólo al Estado, sino a todas las organizaciones políticas, de masas y sociales), sea imprescriptible. Ello siempre en el marco de que “todo o casi todo, que no es lo mismo ni es igual”, podrá ser cambiado, siempre reafirmando los más genuinos valores democráticos y revolucionarios. Pero ello, en última instancia, lo decidiremos los cubanos.
Elaborado: 23 de septiembre de 2018
[1] Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad de Oriente, Santiago de Cuba, 2007). Profesor Titular de Teoría General del Estado y de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad de Oriente (donde actualmente se desempeña como Jefe del Departamento de Colaboración en su Dirección de Relaciones Internacionales). Miembro de la Sociedad Cubana de Derecho Constitucional y Administrativo, del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (México) y de la Red Académica Iberoamericana de Derecho Constitucional, DERECONS (España).