La reforma de la economía cubana: secuencia y ritmo (II). Debate

Por Carmelo Mesa Lago

6. Inversión extranjera. Varios economistas cubanos plantean la necesidad de inversión extranjera flexible en todos los sectores, debido a que la inversión interna en Cuba ha sido la mitad del promedio de América Latina, lo que ha provocado un bajo crecimiento económico. Según Marino Murillo, jefe de la Comisión Permanente para la Implementación de las Reformas, Cuba requiere entre 2.000 y 2.500 millones de dólares anuales para que despegue su economía a un ritmo de crecimiento razonable. Para lograrlo se aprobó en abril de 2014 una nueva ley de Inversión Extranjera que entró en vigor el 28 de junio. 

Esta ley tiene avances respecto a la de 1995. Extiende la inversión extranjera a todos los sectores –incluyendo la propiedad de bienes inmuebles– excepto salud, educación y fuerzas armadas. Exime del pago del impuesto sobre ingresos personales, el de la fuerza de trabajo y el aduanero para ciertas importaciones; el de utilidades durante ocho años y después lo rebaja; el impuesto sobre ventas por un año y después lo reduce. Permite abrir cuentas en moneda libremente convertible en bancos extranjeros, así como la importación y exportación directa (lo último estaba en la ley previa pero no se cumplió). Limita el trámite de autorización y denegación de la inversión a 45 o 60 días, dependiendo del ente estatal que aprueba; antes no había límite y a menudo llevaba años. Autoriza empresas con capital totalmente extranjero (estipulado en la ley previa, en la práctica un 49 por cien), aunque sin exención o crea graves distorsiones económicas. Permite ser inversor a las “personas jurídicas” cubanas residentes en la Isla, y de manera implícita a los cubanos residentes en el exterior. Ofrece garantías a los inversores extranjeros, incluyendo indemnización en caso de expropiación. Se espera que la Zona Especial de Desarrollo en el puerto de Mariel (ZEDM) sea un imán para la inversión extranjera. 

La ley no cambia ciertas normas previas o agrega límites. Continúa la contratación de personal a través de agencias estatales autorizadas; el inversor extranjero no puede escoger su personal o despedirlo, tiene que recibir el que le ofrezca la agencia estatal (salvo los de alto nivel); si surge un conflicto con un empleado, debe someterlo a la agencia para su resolución. Mantiene la entrega de los salarios en divisas por la empresa extranjera al gobierno, y este a su vez paga una fracción de lo cobrado a los trabajadores en pesos y la diferencia se la queda el Estado, lo cual es un desincentivo (el inversor puede crear un fondo de estimulación sobre sus utilidades para distribuir entre el personal). Prohíbe ser inversor a las “personas naturales” y a los trabajadores por cuenta propia, pero autoriza a las cooperativas. Los inversores extranjeros pueden ser expropiados por motivo de utilidad pública o interés social; en varios casos se deja la solución de conflictos a los tribunales locales en vez de la Corte de Arbitraje Internacional. 

Es imposible evaluar los resultados de la ley ya que acaba de entrar en vigor. Habrá que ver cómo se implementa en la práctica, qué flexibilidad habrá en las negociaciones, cuántas empresas extranjeras tendrán 100 por cien del capital y si se permitirá invertir a los cubanos en el exterior. Se ignora la repercusión del juicio en curso por corrupción a un conocido inversor canadiense con numerosos negocios en Cuba durante años. 

7. Unificación de la doble moneda. Desde 1995 circulan dos monedas en Cuba: el peso nacional (CUP) y el peso convertible (CUC), ninguna se transa en el mercado internacional y el CUC está muy sobrevaluado. La tasa de cambio fijada por el gobierno a la población es de 25 CUP por 1 CUC (algo mayor a un dólar estadounidense), pero en el sector empresarial el CUP es igual al CUC. La dualidad monetaria creó graves distorsiones: los trabaja- dores reciben su salario en CUP pero parte de sus gastos es en CUC; no se puede determinar la eficiencia de las empresas, la rentabilidad y competiti- vidad de las exportaciones, la factibilidad de las inversiones y de la sustitu- ción de importaciones. La dualidad monetaria es un obstáculo al avance de las reformas. 

Existe consenso en que la unificación es necesaria, a la larga generará beneficios, pero es muy compleja y tendrá dos etapas: primero en el sector empresarial y después en la población. El CUC se ha devaluado gradualmente en el primero. En 2012 se fijó un cambio de siete CUP por un CUC en las transacciones entre cooperativas agrícolas y hoteles o restaurantes estatales; en 2013 se aumentó el cambio de siete a 10, y este también se estableció en la contabilidad de ciertas empresas y en las cooperativas de transportes; en 2014 se fijó dicho cambio a los salarios en la ZEDM. En marzo de 2014 una resolución aprobó un cronograma para la unificación de ambas monedas en el sector empresarial: el CUC se devaluará y desaparecerá mientras que el CUP se apreciará hasta igualarlo y será la única moneda futura; se anuncia el “día cero” y un índice de reforma de precios mayoristas para calcular un precio minorista y revaluar lo contabilizado en CUP, los inventarios e inversiones; se está entrenando a la burocracia para el cambio; y se garantiza el valor de los ahorros bancarios de la población, según la Gaceta Oficial (6 abril 2014). 

La resolución de 2014 es extremadamente compleja (incluye hasta ecuaciones) y difícil de entender incluso para expertos. El cronograma no se ha revelado, se ignora cuándo será el “día cero”, cuál será el índice de precios para revaluar el CUP, así como la eliminación del CUC en el área empresa- rial. ¿Cuándo ocurrirá esto? El economista cubano Pavel Vidal estimó en una entrevista en Cuba Standard del pasado junio que esta medida llevará años, puesto que requirió nueve en Vietnam con una brecha entre las dos monedas muy inferior a la cubana, pero recientemente predijo que comenzará en enero de 2015, con una tasa de 10 CUP por un CUC, aunque la unificación para la población será muy posterior. Anticipándose a esto, la pobla- ción está cambiando CUC por CUP hasta el punto de que en ocasiones las casas de cambio se han quedado sin CUP y han cerrado; otra estrategia es cambiar CUC por divisas. Un efecto adverso esperado es una mayor infla- ción y se ignora cómo la afrontará el gobierno. 

Implicaciones económicas: el problema de los datos 

Es difícil evaluar el efecto macroeconómico de las reformas estructurales, por ejemplo, el usufructo en la producción agropecuaria, debido a la ausencia de cifras desglosadas de producción por los usufructuarios. Más complejo es estimar el impacto en el PIB y en el sector externo, pues requiere aislar otros factores que inciden en dicho desempeño. Uno de los mayores impedimentos es la falta de series estadísticas publicadas sobre los efectos de las reformas, lo cual corresponde a la Comisión de Implementación. 

La tasa de crecimiento del PIB a precios constantes promedió el 10 por cien en 2005-06 (en buena parte por la ayuda vital y el comercio con Venezuela), pero después descendió y la crisis global tuvo un impacto negativo. El siguiente gráfico muestra el declive y cómo las metas fueron incumplidas en los últimos cuatro años; la tasa de crecimiento cubana se situó entre la segunda y la séptima inferiores entre los 20 países latinoamericanos, según el Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, de la Cepal durante varios. El promedio anual de Cuba del 1,7 por cien entre 2009 y 2014 sugiere que las reformas no han ayudado a incrementar el crecimiento. 

La agricultura desempeña un papel crucial en las reformas, como ocurrió en China y Vietnam. En Cuba, la distribución de tierras en usufructo comenzó en 2009; la segunda ley, más flexible, entró en vigor en diciembre de 2012. La producción agropecuaria a precios constantes cayó el cinco por cien en 2010 y creció el 0,5 en 2012, frente a una meta del 2,2 por cien. El índice de producción muestra que el nivel en 2013 era inferior a 2005, salvo en tres cosechas. Las cifras de producción se dan por sector estatal y no estatal, que abarca todas las cooperativas y los campesinos dueños de sus tierras. Aunque los usufructuarios deberían incluirse aquí, no están identificados. El sector no estatal se expandió en 2011 y 2012 en cuanto a tierra cultivada y producción agrícola (como las únicas tierras incorporadas a la producción fueron las de usufructo, este podría ser responsable de las cifras), mientras que la producción estatal declinó en ambos indicadores. Sin embargo, ocurrió lo opuesto en 2013. Por ello, es imposible determinar si el usufructo ha tenido un efecto en la producción agrícola, que continúa estancada o ha crecido poco. 

El balance comercial de bienes fue deficitario en 2006-13, con un máximo de 10.570 millones de dólares en 2008; después de una disminu- ción reanudó su crecimiento y alcanzó 9.100 millones en 2013, el segundo mayor en la historia. Por su pobre desempeño, la participación agrope- cuaria en las exportaciones totales fue mínima y cayó del 0,5 al 0,4 por cien. Por otra parte, las importaciones de alimentos representan el 70 por cien del consumo interno y aumentaron de 1.500 a 2.000 millones de dólares entre 2011 y 2013. Por el contrario, Cuba goza de un superávit en su balanza de servicios, generado por la exportación de servicios médicos, fundamentalmente a Venezuela. Dicho excedente compensa o excede el déficit en la balanza de bienes, pero da lugar a una fuerte dependencia de Venezuela, el principal socio comercial, suministrador del 60 por cien del petróleo y principal inversor directo. Según mis estimaciones, el valor combinado de la relación económica con Venezuela es de 13.000 millones de dólares en 2010, equivalente al 21 por cien del PIB cubano. Esta dependencia adquiere mayor riesgo ante los graves problemas económicos y políticos de Venezuela. 

Implicaciones sociales: aumento de la población vulnerable 

Las reformas procuran, de manera racional, reducir los gastos del presupuesto y mejorar el equilibrio fiscal, y en algunos casos no han tenido efectos sociales negativos, es el caso de la reducción de la enorme tasa de matrícula en Humanidades y el aumento en la de Ciencias Naturales y Matemáticas; del cierre de las ineficientes escuelas secundarias en el campo y sedes universitarias municipales. Las edades de jubilación se aumentaron en cinco años, medida necesaria en vista a la alta esperanza de vida, y se establecen contribuciones a los trabajadores pero supeditadas a aumentos salariales. 

Otras reformas, sin embargo, están teniendo consecuencias sociales adversas: los recortes en los servicios de salud, como el cierre de algunos hospitales y clínicas, reducción de médicos de familia (en parte debido a su “exportación” a Venezuela y otros países), así como de las pruebas de diagnóstico y otras costosas; y la clausura de cafeterías a precio subsidiado para los trabajadores a los que se les abona una suma insuficiente para comprar sus almuerzos. La extracción de bienes del racionamiento y venta de los productos a un precio de mercado mucho mayor, así como el incremento de tarifas de servicios públicos y precios en las tiendas en divisas, repercute en el consumo especialmente de los grupos de menor ingreso. 

Los despidos, aunque no cumplen las metas, aumentaron la tasa de desempleo abierto del 1,6 por cien de la fuerza laboral entre 2008 y 2012, al 3,5, aun así la segunda inferior en la región. El salario real se contrajo un 73 por cien entre 1989 y 2013 y la pensión real un 50 por cien. El número de viviendas construidas declinó de 111.400 a 25.600 entre 2006 y 2013. Alrededor de 480.000 personas mayores de 60 años están necesitadas, pero solo están disponibles 15.825 plazas en asilos de ancianos. 

Todo lo anterior ha aumentado la población vulnerable y ha creado un creciente problema social. Raúl prometió que la población afectada y necesitada no quedaría desprotegida, pero se ha registrado una severa contracción de la asistencia social: entre 2006 y 2012 los beneficiarios disminuyeron del 5,3 al 1,5 por cien de la población total, y el gasto presupuestario se redujo del 2,2 al 0,4 por cien. Aunque es adecuada una focalización para detectar a los beneficiarios que no están realmente necesitados, las cifras indican que los recortes son muy fuertes, teniendo en cuenta la expansión de la población vulnerable. Los acuerdos del VI Congreso estipularon terminar con la asistencia a los beneficiarios con familiares que puedan ayudarlos, una medida a espaldas del nivel generalizado de necesidad en Cuba. 

Implicaciones políticas: ¿acelerar el cambio? 

Las reformas políticas han sido mucho menores a las económicas: la fijación de un límite de cinco años para los altos cargos en la administración y el partido, el nombramiento de funcionarios más jóvenes en puestos clave como vía a la sucesión generacional, cierta apertura a la crítica, y la flexibilización de la emigración. 

Raúl ocupa el poder desde hace siete años y sus reformas aún no han tenido efectos tangibles en la economía y el bienestar social. Ha prometido que se retirará en febrero de 2018 (con 86 años), al concluir su segundo periodo de cinco años como presidente del Consejo de Estado, lo cual le da todavía cuatro años y medio de gobierno. En la actualidad, una reducción de la ayuda económica venezolana desataría una crisis severa. Las reformas sino vietnamitas, más rápidas y exitosas, manteniendo el partido en el poder, podrían ser la vía a seguir, pero altos dirigentes cubanos afirman que no son factibles en Cuba ante las grandes diferencias con esos países, aunque Raúl ha alabado sus avances. 

A pesar de la falta de resultados y llamadas internas y externas para acelerar y profundizar las reformas, Raúl ha reiterado que estas son muy complejas, llevan tiempo para conseguir efectos, deben ser previamente probadas con experimentos, y no deben apresurarse a fin de evitar errores costosos; su lema es “sin prisa pero sin pausa”. Todo esto tendría sentido si hubiera habido resultados y no hubiese restricciones de tiempo y edad. Algunos cubanos opinan que la retórica de la dirigencia oculta los avances reales en la práctica. Oponentes críticos aducen que las reformas son una artimaña para mantener el régimen político y ganar tiempo. La resistencia de la burocracia es cierta, pero la mejor manera de vencerla produciría efectos sustanciales. 

Es posible que no exista la pretendida unidad en la dirigencia y que haya criterios diversos sobre el ritmo y profundidad de las reformas. Bajo este escenario, los más avanzados empujan las reformas frente a los más conservadores, que las resisten por temor a la delegación de poder económico y un efecto bola de nieve que daría al traste con el régimen, como ocurrió en la URSS y Europa Central y Oriental. Si dicho conflicto existiese, daría lugar a acomodos que explicarían los excesivos controles, regulaciones, trabas e impuestos, justificados por la necesidad de evitar la concentración de la riqueza. Pero ello crea un híbrido inefectivo que hasta ahora no genera frutos ni amplia aprobación del pueblo, ni legitimidad de las reformas. 

Si mi hipótesis es válida, se requeriría un acuerdo entre los dirigentes para acelerar y profundizar las reformas, a fin de aumentar la producción interna (especialmente agropecuaria) y el crecimiento económico, reducir las importaciones de alimentos, obtener las divisas necesarias para costear las importaciones y disminuir la dependencia sobre Venezuela. Si mi hipótesis es incorrecta o no se acelera y profundiza el proceso, será difícil que las reformas estructurales tengan éxito. 

Un necesario cambio de ritmo 

Las reformas estructurales son generalmente positivas y las más importantes llevadas a cabo bajo la revolución, ya que o bien no tienen parangón (como el despido masivo de empleados estatales innecesarios, la eliminación de gratuidades y recortes en los servicios sociales, la autorización de cooperativas no agrícolas, la compraventa de viviendas, el incipiente mercado al por mayor, las relaciones comerciales entre el sector estatal y el no estatal) o bien han avanzado mucho más que reformas precedentes (la expansión del cuentapropismo). 

Las reformas están orientadas hacia el mercado, como muestran la venta a precios de oferta y demanda de los servicios de cuentapropistas y cooperativistas, así como de las viviendas, la propiedad de microempresas por cuentapropistas, la gestión de las nuevas cooperativas por sus miembros, que se apropian de sus utilidades, y el incremento de los gestores económicos, así como la competencia entre ellos. 

No obstante sus aspectos positivos, las reformas presentan limitaciones. La “actualización del modelo” se basa en el predominio del plan central y la propiedad estatal sobre el mercado y la propiedad no estatal (aunque con estos últimos expandidos), un modelo que no tuvo éxito en la URSS, ni Europa Oriental, China, Vietnam e incluso Cuba. Además se necesitaron casi tres años para organizar a un equipo que estudiase dicho modelo y elaborarse una primera versión de propuesta conceptual.

Las reformas están limitadas por excesivas regulaciones, trabas e impuestos (con frecuencia justificados para evitar la concentración de la riqueza) que generan desincentivos e impiden el avance necesario y efectos sustanciales sobre la sociedad y la economía. Su implementación ha sido lenta, aunque se aprecia un dinamismo desde 2012, y a Raúl solo le quedan cuatro años y medio para retirarse.

La reforma clave en la agricultura es el usufructo, que ha requerido una segunda ley más flexible pero, aún así, mantiene restricciones. Si el sector se liberalizase a la sino-vietnamita, podría aumentar la producción agrícola y reducir las costosas importaciones de alimentos.

Las reformas muestran avances a nivel micro, aunque los resultados en varias de ellas son inferiores a las metas, como el despido de empleados estatales innecesarios y la creación de empleo no estatal para ocupar a los despedidos. La reforma educativa, por su parte, ha tenido efectos positivos.

Es difícil evaluar los efectos macroeconómicos de las reformas, no obstante la producción agropecuaria se ha estancado o disminuido en tres de los cuatro años siguientes a la entrada en vigor del usufructo. La tasa de crecimiento del PIB ha promediado el 1,7 por cien en los últimos seis años, entre las más bajas de la región, y no se ha reducido la importación de alimentos debido al desempeño negativo en la producción agropecuaria.

Algunas reformas justificables por la lógica económica provocan efectos sociales adversos, que han expandido la población vulnerable, pero la asistencia social se ha reducido.

No hay evidencia sólida para explicar desde un ángulo político la lentitud y obstáculos a las reformas. Por el contrario, la falta de resultados macroeconómicos debería ser acicate para acelerar y profundizar las reformas. La fuerte dependencia económica de Venezuela presenta riesgos para Cuba debido al deterioro de la economía venezonala y la inestabilidad política.

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