Organización del bienestar. Algunas experiencias suecas

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Ingemar Lindberg 

Jurista. 

Los socialdemócratas suecos acostumbramos a tener fama de una actitud bastante autosuficiente al elogiar el Estado de bienestar nórdico. Desgraciadamente, hoy tenemos que afirmar: En relación con otros modelos, lo que caracteriza a este Estado de bienestar es que se construye con derechos sociales universales, generales, para toda la población —seguro general de enfermedad, subsidio infantil y derecho a jubilación remunerada— en vez de subsidios para los más necesitados, conforme a ciertos criterios. 

En la actualidad, se puede observar en todo el mundo occidental industrializado dos fases de este Estado: su construcción y su deconstrucción. En varios sentidos Suecia avanzó más que otros países en el camino hacia un modelo ejemplar socialdemócrata. Pero ¿en qué condiciones se encuentra dicho modelo hoy? Está amenazado y las amenazas no solo dependen del gobierno burgués, en el poder desde hace más de cinco años. 

En mi opinión, el Estado de bienestar sueco enfrenta tres retos: el primero es cómo financiarlo. Una política que abarque a toda la población, y no solo a los pobres y necesitados, exige grandes gastos estatales y, por ende, altos impuestos. El segundo consiste en que las prestaciones de bienestar —organizadas de forma burocrática, iguales para todos— hoy no logran responder a las exigencias crecientes y a los deseos variados de la población. En esta situación, fuertes intereses del mercado —con «la opción libre» como consigna principal— han logrado la aceptación general de una amplia privatización de prestaciones centrales. El tercero viene de la pérdida de confianza —tanto en Suecia como en todo el mundo occidental— en la planificación de la sociedad y en la dirección estatal. 

Inicios de la construcción del Estado de bienestar sueco 

El modelo sueco se ha desarrollado de manera pragmática, por etapas. Durante la primera (las décadas de los años 30 y 40) el enfoque se centraba en medidas contra la pobreza infantil. Atención médica para todas las madres y los niños, almuerzos escolares gratuitos, y posteriormente subsidios generales a la infancia fueron medidas importantes para crear una base de condiciones iguales para todos. Se evitó el examen detallado de las necesidades individuales, tanto para no fomentar la burocracia como para no someter a los ciudadanos a ningún tipo de humillación. Los subsidios económicos equitativos expresaban confianza en la decisión soberana de las familias de disponer de su dinero. 

Los próximos pasos se dieron en los decenios de los 501 y 60, cuando se elaboraron las grandes reformas del seguro médico y la jubilación remunerada general según un modelo único para todos los asalariados. Esta se logró después de una lucha política dura, ganada —por margen escaso— por la socialdemocracia, con el apoyo del movimiento sindical. 

Luego en los años 60 y los 70 se produjo la expansión del bienestar público a través de servicios sociales de salud y círculos infantiles y el cuidado de las personas de edad avanzada, en tanto las mujeres buscaban entrar en el mercado laboral. Después de la década de los 60, con la entrada en vigor del sistema de jubilación y la expansión de los servicios públicos, Suecia empezó a distinguirse no solo por la amplitud del bienestar, sino también por los altos impuestos. 

El desarrollo a partir de los 70 se caracterizó por una nueva concepción sobre la familia y el objetivo de lograr la equidad de género. La posibilidad de que las mujeres y los hombres pudieran participar en la vida laboral en iguales condiciones y compartir la responsabilidad de la casa y de sus hijos fue apoyada por la construcción de muchos círculos infantiles. Se introdujo la separación de impuestos (como la tasa de impuestos sobre los salarios era progresiva, al sumar los sueldos gravaba más la suma de ingresos de la familia, situación que se eliminó con la individualización de los impuestos), la pensión de viudez se eliminó y en la licencia de maternidad remunerada se incluyó a los padres. En su sentido más amplio, el modelo sueco —o nórdico— de bienestar estatal no era solo una política de seguridad y protección social, de servicios sociales, de salud y educación, sino que a este empeño se unieron la política económica, la laboral y la del sistema salarial solidario (en las negociaciones colectivas anuales, los sindicatos exigían aumentos mayores para los salarios más bajos). Las metas principales para el Estado de bienestar eran garantizar empleo para todos los ciudadanos que optaran por él, y una distribución justa de los resultados de la producción. 

Esta política fue exitosa por largo tiempo. Las dos metas fueron cumpliéndose cada vez más durante los primeros treinta y cinco o cuarenta años después de la Segunda guerra mundial. Suecia, con una economía pequeña, dependiente de la exportación, desarrolló una política laboral que facilitaba la transformación estructural de la producción industrial (centralización en grandes centros de producción, cierre de fábricas pequeñas y otros centros de producción menores, migración masiva desde las poblaciones pequeñas hacia las grandes ciudades). El Estado les daba apoyo económico a las personas deseosas de superarse en su profesión o bien formarse en otra. Durante todo este período, el desempleo era escaso, alrededor de 2%. 

La creciente demanda del mundo occidental industrializado facilitó este índice. Más personas se sumaron a la fuerza de trabajo, incluyendo las mujeres. En Suecia las diferencias de niveles de ingresos fueron disminuyendo de manera drástica, sobre todo entre 1965 y 1980. Los salarios bajos aumentaron más que los altos. Y los sistemas de seguridad y cuidados sociales, en especial las jubilaciones, fueron mejorando. En 1981, pudiéramos haber repicado las campanas para celebrar que Suecia —junto con Finlandia— tenía la distribución de ingresos más equitativa del mundo occidental industrializado. 

A finales de los 80 esta tendencia fue cambiando, pues la desigualdad de ingresos aumentó, el desempleo subió y alcanzó entre 6 y 8%; en consecuencia, la política de bienestar se empezó a socavar mediante recortes en varios renglones. 

Tres modelos 

Después de la Segunda guerra mundial, según los estudiosos, se desarrollaron tres modelos básicos de política de bienestar en las economías de mercado en Occidente: el conservador, predominante en Europa continental (y actualmente en la Unión Europea), constituido por fundaciones religiosas u otras que se encargan de los servicios; mientras que los seguros sociales se diferencian por distintos sistemas de seguridad de ingresos para diversos grupos de profesiones y trabajos. Ese modelo, si bien ofrece cierta seguridad social, mantiene las diferencias de estatus en la sociedad, una familia tradicional y la influencia de las iglesias. El liberal, propio de los países anglosajones, limita los sistemas de seguridad social a una protección mínima condicionada, para la obtención de la cual se examina en detalle las necesidades individuales. El sector de bienestar se caracteriza por una separación entre los sistemas públicos para los ciudadanos más pobres, y un predominio de servicios privados comercializados para los de mayores recursos financieros. Por último, el socialdemócrata, practicado en los países nórdicos y parcialmente también en Holanda, basado en amplias alianzas entre las clases obrera y media, se caracteriza por sistemas generales de seguridad y cuidado, que ofrecen tanto una protección básica como una garantía de ingresos. Súmase a ello el hecho de que los servicios sociales son financiados y ofrecidos por instituciones públicas y por una política que fomenta la igualdad de condiciones para hombres y mujeres.2 

Esta descripción de modelos significa generalizaciones. Hay grandes diferencias también entre países con el mismo «modelo básico». Sin embargo, es posible constatar que estos modelos se han desarrollado poco a poco en los tiempos de posguerra y no tienden a converger, más bien sus diferentes características parecen fortalecerse. A grandes rasgos, en el anglosajón, el sector público es pequeño, el desempleo relativamente bajo y las diferencias de ingresos son grandes; en el continental, el sector de bienestar público es más limitado (en parte a raíz de gran cantidad de trabajo femenino no asalariado), las diferencias salariales son menores y el desempleo más o menos alto; el nórdico se caracteriza por un sector público grande, desempleo bajo y diferencias salariales relativamente pequeñas. 

Los retos de hoy 

La financiación 

El problema principal y más evidente del modelo sueco de bienestar está en el carácter universal de la política, que abarca a toda la población, exige un nivel más alto de impuestos. El gobierno burgués ha bajado el nivel total de impuestos de 50 a 45% del Producto Nacional Bruto (PNB). Al mismo tiempo, la población envejece, lo que incrementa la necesidad de servicios de salud y sociales. Estas dos tendencias —una política, la otra estructural— agrandan la diferencia entre necesidades y recursos. 

El problema se agrava por una relación que a veces se denomina «ley de Baumol» y se puede resumir en la siguiente tesis: un concierto no se puede tocar 2% más rápido cada año. Significa que en la producción material y parte del sector de servicios es posible contar con un aumento anual de la productividad de 2 a 5% o más. Sin embargo, las actividades como la educación y los cuidados de la infancia y la vejez no se pueden racionalizar de la misma manera. Por tanto, las actividades del bienestar no exigirán solo un porcentaje permanente de los recursos del país sino también una parte creciente de ellos. Esta ley resulta válida independientemente de si esas actividades se financian de forma privada o a través de los impuestos. Pero si se financian con contribuciones comunes, se exige una cuota más alta de impuestos con el único propósito de mantener la calidad actual del bienestar. Si los políticos tratan, a corto plazo, de ganar las elecciones con promesas de disminuir los impuestos, poco a poco la calidad de la actividad pública se socava. 

Sin embargo, en encuestas sucesivas, la población sueca reitera que el sistema de bienestar vale su dinero. Los investigadores del Instituto de Sociología de Umeå vienen observando estas opiniones desde la década de los 80. La última encuesta se hizo en 2010.3 Las respuestas muestran una estabilidad, casi chocante, del apoyo de los ciudadanos a la política de bienestar generalizado. Los grandes costos que conlleva tienen un respaldo que apenas varía desde 1982. Aumenta la cantidad de personas que expresan su disposición a pagar más impuestos si el dinero ingresa en el sistema de bienestar. El financiamiento colectivo de la seguridad social también goza de aprobación. Ello puede parecer tranquilizador. Pero… ¿dónde está la gallina y dónde el huevo? 

¿Es que el Estado de bienestar tiene sus fundamentos en los valores? Y entonces, ¿la amenaza consistiría en que estos fueran a cambiar, que nos estemos convirtiendo en individualistas? En tal caso, las encuestas indican que no hay mucho peligro, los valores se mantienen estables. 

O ¿es que la política de bienestar tiene que construir su propio respaldo? Entonces, ¿el peligro radicaría en que las privatizaciones y los recortes realizados en los últimos tiempos irán socavando la voluntad futura de pagar impuestos altos? Esta sería una perspectiva más peligrosa. 

La verdadera amenaza se presenta cuando la calidad de las prestaciones se debilita. Disminuir los impuestos al nivel promedio europeo no estabilizaría la política sueca de bienestar, como argumenta el gobierno burgués. Al contrario: si baja la calidad se resquebraja el apoyo a la política común. El bienestar tiene que tener una calidad tan alta como para poder responder también a las exigencias de las personas relativamente bien pagadas. Así se puede contar con amplias mayorías democráticas para mantener tal política. 

En parte, las amenazas actuales contra este modelo están en la estrategia, practicada por los gobiernos burgueses, de rebajar los impuestos y privatizar las instituciones públicas, en lo que incide el impacto ideológico del neoliberalismo. Pero los defensores del Estado de bienestar no pueden solo echar la culpa a los demás. 

Gestión burocrática desde arriba 

El segundo gran reto para el modelo sueco consiste en elaborar nuevas formas para llevar a cabo la organización de las prestaciones de bienestar. La siguiente anécdota es muestra de ello: Escuché en una emisora de radio local que en uno de los asilos de ancianos del municipio iban a hacer un experimento: se permitiría a los inquilinos, si así lo quisieran, tomar una copa de vino con la comida. Si esto daba buen resultado, se iba a extender a otros asilos de ancianos de la zona. Y estamos en 2011, pensé, pellizcándome el brazo. Hace casi treinta años que el entonces primer ministro Olof Palme dio a su ministro de democracia, Bo Holmberg, la tarea de reformar el sector público. Y uno de los ejemplos que más le gustaba citar entonces a este último, era la tolerante actitud de los asilos de ancianos de Dinamarca donde, para complacer los diversos deseos de los inquilinos, se incluía vino o un traguito con la comida. Es obvio que transformar el sector público no es cosa rápida. 

Este caso no solo constituye un ejemplo de un manejo público flexible, sino también un buen punto de partida para discutir la actitud de la política de bienestar universal respecto de la autonomía o la autodeterminación del individuo. 

Los servicios de bienestar 

En un sentido amplio, esos servicios han ido creciendo dentro de una organización social caracterizada por jerarquías y por un manejo vertical (de arriba hacia abajo). Uno de los hilos históricos está en la estructura burocrática —desde hace siglos— de las autoridades civiles y militares. El otro, posterior, radica en transferir las estrategias industriales de racionalización hacia las prestaciones de bienestar. El resultado es una organización irracional con falta de influencia sobre la actividad tanto del personal como de los beneficiarios del servicio. 

Habrá que añadir que la política universal de bienestar, que quiere evitar el examen de la necesidad individual, por regla general ha escogido productos/servicios estándares —en los círculos infantiles, en los asilos de ancianos, en todo: el mismo menú para todos. 

Mientras que los servicios de bienestar fueron construidos de manera burocrática conforme a un patrón, en el consumo privado la libre opción ha aumentado de forma explosiva. La oferta estándar ha chocado cada día más con un individualismo creciente, comprobado en estudios internacionales sobre valores. Constituye una paradoja que Suecia —a menudo presentada como el caso típico de una política de bienestar «colectivista»—, según estos mismos estudios, se encuentra en la avanzada cuando se trata del individualismo, del secularismo y de la renuencia a confiar en las autoridades. 

Advenimiento de los modelos de mercado 

Hasta finales de los 80 era más o menos evidente que la educación, la salud y los cuidados sociales financiados con recursos comunes también deberían ser manejados por instituciones públicas. Hoy en día, casi la tercera parte del total de las prestaciones de bienestar ha sido encargada a empresas privadas. Cerca de la cuarta parte de los estudiantes preuniversitarios van a escuelas de ese tipo. Los proveedores privados dentro del sector de bienestar son, en general, grandes cadenas de empresas con fines de lucro. Aun dentro de lo que queda de la actividad pública se han introducido modelos de mercado: por ejemplo, una dotación individual que acompaña al alumno a la escuela que escoja. 

Detrás de esta mercantilización de las prestaciones de bienestar encuentro tres factores principales: a) la rigidez burocrática que ha dominado distintas partes de la actividad pública. Durante largo tiempo, los policlínicos y los hospitales tuvieron áreas de atención determinadas geográficamente y horarios estrechos. Las colas crecieron y para los pacientes las opciones eran muy limitadas. Se fusionaron escuelas y fueron centralizadas en las urbes más grandes. Ancianos, drogadictos, jóvenes delincuentes y enfermos mentales que necesitaban cuidado fueron atendidos en grandes instituciones con tratamientos estándares y métodos defectuosos. b) Detrás de la ola de privatizaciones en las décadas de los 90 y los 2000 tuvo lugar una amplia ofensiva de la empresa privada con el fin de extender el espacio donde maximizar la ganancia.4 

El cambio ideológico impulsado con fuerza por la empresa privada, ocurrido en Suecia y el mundo, tuvo un impacto impresionante en el decenio de los 80. Para caracterizar a las prestaciones del bienestar público se dijo que «erosionaban» los recursos de la sociedad, y los presentaban como un obstáculo al crecimiento económico. Incluso se afirmó que si estas prestaciones fueran liberalizadas y expuestas a la competencia, la productividad socioeconómica crecería al mismo tiempo que el paciente/cliente tendría las «opciones» y la propia influencia, que supuestamente faltaban en la actividad pública. 

De los modelos públicos de mercado a las privatizaciones 

Los discretos primeros pasos hacia la privatización se dieron en los 80. Se abrieron varios círculos infantiles administrados por cooperativas de padres o por el personal. En algunas grandes ciudades, los médicos crearon salas de emergencia, para trabajar extra en su tiempo libre. Organizaciones sin fines de lucro introdujeron nuevas formas de tratamiento para adictos a distintas sustancias. También se inició —con moderación— un proyecto de renovación de los métodos de trabajo en la actividad pública de bienestar y en la educación. A las mujeres embarazadas se les dio la opción de escoger en qué clínica de maternidad parir, con el fin de suscitar en dichas instituciones sensibilidad hacia los deseos de las madres. A las familias se les dio derecho a escoger la escuela, todavía en manos públicas, adonde irían sus hijos. Por otra parte, en las administraciones públicas se introdujeron los conceptos de mercado de «comprador» y «ejecutor». Se argumentaba que el papel de los políticos electos debería ser representar los deseos de los electores/clientes como compradores de servicios, mientras que el del ejecutor debía ser una tarea profesional, no política. 

Tal estilo de razonamiento abrió el camino para el próximo paso: privatizar la ejecución, por ser ya considerada un asunto «apolítico». Estos exiguos pasos a menudo fueron interpretados como mejoras en relación con el rígido orden anterior. Sin embargo, el modelo de clientes/compradores y ejecutores/proveedores condujo a una situación de demanda y oferta como en el mercado. Y ya que, por regla general, no había sistemas de control de calidad, el ejecutor que ofrecía el precio más barato conseguía el contrato de proveedor de servicios de bienestar. Como consecuencia inmanente, el precio —no la calidad— llegó a ser determinante. Los dirigentes municipales electos, siempre con un presupuesto sobrecargado, aprovecharon con gusto la posibilidad de bajar los costos. Poca gente se percató de la mezcla explosiva que se estaba cocinando ya en los años 80. 

Perplejidad socialdemócrata 

Hoy es evidente que el proceso de privatización coincide con un cambio profundo de la práctica política. La derecha tradicional siempre se ha opuesto a impuestos altos. Durante la larga expansión del sector público en las décadas de los 60 y 70, la derecha se encontraba marginada, confusa y a la defensiva. Como es lógico, los ciudadanos veían con agrado la ampliación de las prestaciones de bienestar, a pesar de que conllevaban impuestos altos. Aquella época fue de verdadera hegemonía socialdemócrata. No obstante, en el decenio siguiente la derecha formuló una política nueva. Si apoyaba la expansión de las prestaciones del bienestar en manos de empresas privadas, podía combinar una actitud positiva hacia estos servicios, con una crítica ante los impuestos. Durante la segunda mitad de los 80, la socialdemocracia, por el contrario, no logró encontrar una política sustentable en ese nuevo contexto. Desgraciadamente esta situación se mantiene. 

Es cierto que los socialdemócratas, junto con el partido ambientalista y la izquierda, al principio del siglo XXI, lograron prohibir la venta de los hospitales públicos a empresas comerciales, donde las ganancias irían a parar a manos de los accionistas u otras partes interesadas. Esta ley «de poner fin» también establecía que en hospitales financiados por recursos públicos no se permitiera que se abrieran «rutas privilegiadas» para pacientes con seguros privados adicionales al seguro público. Recién instalado en el poder, en 2006, el gobierno burgués la derogó, y la sustituyó por la «de iniciar», para fomentar la comercialización de los servicios de salud. En el partido socialdemócrata se abrió una brecha entre actitudes opuestas respecto al lucro en los servicios sociales de salud y en la educación, división que persiste. Por tal razón, dicho partido no ha sido capaz de priorizar la oposición a la privatización del sistema de bienestar, como asunto de importancia vital en el debate político (el partido obrero de Noruega sí lo hizo, y conserva el poder). 

Aumentan las críticas 

Las críticas contra las consecuencias del lucro en los servicios sociales y de salud, en la educación, han ido creciendo, tanto en los medios masivos de comunicación como en la ciudadanía. Lo más relevante ha sido algunos escándalos dentro de la actividad del cuidado de la vejez. Los fuertes recortes de personal han provocado que, en horas nocturnas, ancianos han sufrido caídas, sin que nadie los atendiera; han tenido que pasar horas con los pañales sucios, y las empresas en cuestión, guiadas por la ganancia, han aplicado métodos industriales de producción en serie. Han introducido reglas como pesar los pañales usados para calcular cuánto tiempo los pueden dejar puestos, y así racionalizar este aspecto. A pesar de los intereses de sus dueños burgueses, la prensa ha revelado que quienes dominan la prestación privada de servicios sociales de salud y de educación ya son grandes consorcios transnacionales de capital de riesgo. Y que, para colmo, emplean formas astutas de contabilidad, usando «paraísos fiscales» para evadir el pago de impuestos en Suecia, al mismo tiempo que sus dividendos provienen de una actividad financiada con los impuestos pagados por la población de este país. Las críticas resaltan la prioridad que esas empresas dan a la ganancia, por encima de la calidad de los servicios. A raíz de dichas revelaciones, la opinión pública —desde antes ya escéptica— se ha mostrado abiertamente crítica. 

Más preocupante aún es lo que sucede en la educación. Está claro que hay escuelas de mayor o menor calidad, tanto entre las públicas como entre las privadas. Los resultados en ambas modalidades son bastante equivalentes; no se puede determinar que las segundas sean más «eficientes», como se argumentaba. Al contrario, los alumnos que egresan de las escuelas básicas públicas presentan resultados algo mejores cuando pasan al preuniversitario. Sin embargo, la «reforma educacional» que abría las puertas a la privatización de los centros de enseñanza y la libre elección de escuela en el «mercado», ha manifestado graves efectos negativos a nivel de sistema. La segregación de alumnos de diferentes barrios y ambientes sociales se ha profundizado, y las escuelas públicas han aumentado sus costos. El hecho de que los alumnos puedan escoger las instituciones que aparentan ofrecer buenos conocimientos, o, por lo menos, notas elevadas, hace que la competencia por atraer alumnos genere la tentación de conceder notas excesivas. Y así se crea una tendencia generalizada a la inflación de notas. 

Estos resultados fueron presentados en el informe de una investigación científica,5 a pesar de que esta había sido financiada por un grupo de expertos asesores de diferentes políticas de la empresa privada. La conclusión principal fue que no se podía detectar —ni en los reportes científicos suecos, ni en los internacionales— pruebas indicadoras de que la privatización de la educación o de los servicios de salud o sociales hubiera bajado los costos ni mejorado la calidad. El informe fue rechazado rotundamente por la empresa privada, lo que obligó a la directora del tanque pensante y a la investigadora principal a renunciar a sus cargos. 

Los intereses económicos en la privatización de la prestación de los servicios de bienestar son enormes. En la actualidad, 12% de los alumnos en la escuela básica (primaria y secundaria) y 24% de los estudiantes de preuniversitario asisten a escuelas privadas, y el porcentaje crece con celeridad.6 No son —como se pensaba en la década de los 80— cooperativas autónomas de personal, ni grupos de innovación pedagógica quienes determinan el desarrollo de las escuelas privadas. A nivel preuniversitario 90% de las «escuelas libres» están en manos de grandes empresas transnacionales de capital de riesgo. 

Recientemente, en un artículo periodístico, representantes patronales de la empresa Suecos exigieron más control de calidad y que se examinaran de manera exhaustiva las capacidades y la economía de esas empresas, mediante inspecciones más frecuentes y sin previo aviso, así como posibilidades más determinantes para poner fin a actividades de mala calidad. Sus propuestas resultan paradójicas. La idea con la cual lanzaron las privatizaciones consistía en que de este modo se podía aumentar la calidad y la eficiencia —a través de la libre opción de los clientes—, al mismo tiempo que combatir la burocracia pública. Hoy, según los mismos que impulsaron la privatización, hay que contrarrestar sus consecuencias con lo que se suele llamar burocracia: reglas, controles e inspecciones. 

Para discutir 

En su sentido amplio, la izquierda política tiene ante sí un gran desafío en cuanto a la organización de las prestaciones de bienestar. No se ajustan a ser gobernadas desde arriba en el sistema jerárquico de funcionarios estatales; pero tampoco al principio de ganancias de mercado. El momento de la verdad —donde se determina la calidad— es cuando el trabajador del sistema de bienestar se encuentra cara a cara con el ciudadano (paciente, alumno, usuario). 

Como complemento, una actividad privada sin fines de lucro puede jugar un papel positivo en los servicios de salud o sociales y en la educación. Se le puede ver como escape, que puede ser utilizado cuando por algún motivo surge descontento con el trato en la actividad pública. También pueden contribuir con innovaciones y desarrollo de métodos, algo que se ha demostrado en la práctica de los cuidados a la juventud y a drogadictos, entre otros. 

Una cosa distinta sucede cuando la empresa privada obtiene una posición predominante y cuando se rige por la maximización de la ganancia. Si algo se puede deducir del desarrollo en Suecia en el siglo XXI es la facilidad con que se subestima la fuerza transformadora del interés por la ganancia privada, sobre todo cuando se trata de inversionistas transnacionales en búsqueda de máximos dividendos a corto plazo. 

Para poder entender la rapidez del impacto de las privatizaciones en este «país modelo» socialdemócrata hay que verlo en correspondencia con el hecho de que en lo fundamental toda la actividad del bienestar ha sido pública, gobernada por las direcciones municipales y regionales. Vecinos como Holanda y Alemania tienen una larga tradición de fundaciones a cargo de hospitales, asilos de ancianos y círculos infantiles, mientras que los intereses de lucro privado han estado prácticamente excluidos. Estos países no han experimentado el movimiento de péndulo tan abrupto que ha ocurrido en Suecia. Por esta razón, nos parece necesario hacer un llamado de alerta. 

Las actividades dentro de los servicios médicos, sociales y de la educación tienen otra lógica, diferente a la de la producción material o del ejercicio de la autoridad pública. Tampoco el concepto de servicios —tomado del mundo de los mercados y restaurantes— comprende el carácter propio de la labor del cuidado de seres humanos. El servicio vinculado al mercado se caracteriza por la relación con un usuario que sabe lo que quiere. En cambio, el trabajo del cuidado y educación presenta un intercambio entre proveedor y receptor, en el que, por regla general, el receptor es la parte más vulnerable. La compasión y la empatía del proveedor juegan un papel determinante para la calidad. 

Una actividad regida por el lucro fomenta desigualdad y segregación. Las escuelas se dividen según las distintas capas sociales, y las condiciones de los niños de barrios pobres son menos favorables para su vida futura. Esa división de la educación en centros de variada calidad fortalece la segregación entre barrios, y a su vez, en un círculo vicioso, la división en capas sociales. Los médicos y los policlínicos privados se concentran en lugares donde se mueven clientes adinerados. Los valores éticos del cuidado humano, basados en el derecho de todo el mundo según sus necesidades, se pierden. Cuando se permite que las diferencias económicas en el seno de la población se agudicen, se abren brechas sociales profundas en el país que una vez fuera uno de los más igualitarios del mundo. 

Sin embargo, solo es posible detener esas fuerzas de privatización si los servicios sociales, de salud, y de la educación pública mantienen una calidad que también satisfaga a las personas económicamente acomodadas. 

La socialdemocracia sueca necesita una teoría nueva para la organización del trabajo de bienestar. El punto de partida podría ser las dos diferencias decisivas en relación con la producción industrial. Una, básica, es que el producto es, en esencia, distinto. El encuentro típico entre proveedor y receptor en el servicio privado del mundo de los mercados y restaurantes es de duración más breve y estandarizado. Las personas que trabajan en el sector de bienestar no crean un producto que se vende a clientes anónimos. «El producto» se crea de manera continua, a menudo durante un tiempo largo, en una relación personal mutua pero no simétrica. La calidad de la actividad se determina cara a cara entre la persona que trabaja en el sector de bienestar y la beneficiaria. 

La otra diferencia es —o ha sido hasta hoy— que el empleador público no se rige por el lucro. Este factor debería permitir más espacio para la participación y la influencia del personal. Hasta ahora, la actividad pública no ha sabido utilizar este espacio, dada su tradición de dirección desde arriba, fusionada con las jerarquías de la democracia representativa. 

Racionalidad y eficiencia son conceptos con otro sentido en los servicios de salud, sociales y en la educación, a diferencia del que tienen en la producción material o en la teoría económica. La actividad de bienestar adquiere su contenido y su calidad en el encuentro entre dos o varias personas en el aula, círculo infantil, policlínico o en la casa de un enfermo o anciano. El afán de ganancia cambia profundamente el carácter de la actividad y los estímulos de las personas empleadas. La racionalidad económica es instrumental hacia una meta precisa, cuantificada. Pero quien trabaja en el cuidado de seres humanos puede hacer un poco más que lo reglamentado, porque se da cuenta de la necesidad del paciente en el preciso momento que determina la calidad del cuidado. Conforme a la lógica de la máxima ganancia, este comportamiento deviene irracional. Si se rige por el afán de lucro, la racionalidad del cuidado de una persona se ve desplazada por la lógica instrumental. 

Confianza en la capacidad del Estado 

¿Por qué y cómo se pudo construir un sistema de bienestar tan amplio en Suecia? La confianza fue determinante, afirma el politólogo Bo Rothstein. Nuestra política de bienestar tan extendida se debe a la inusual confianza que los suecos tienen en el funcionamiento eficiente e imparcial del poder estatal. También confiamos en que la mayor parte de la ciudadanía se comporta de forma leal y paga sus impuestos. A mi juicio, su razonamiento capta algo esencial: el debilitamiento de la confianza y del sentimiento de comunidad constituye la tercera gran amenaza contra el Estado de bienestar.7 

El punto de partida de Rothstein es la teoría de «recursos de poder» de Walter Korpi.8 La estructura clasista de la sociedad y la movilización sindical y política de las masas trabajadoras se consideran factores decisivos para explicar las diferencias entre los diferentes modelos de bienestar de distintos países. No obstante, según Rothstein hace falta la combinación con otro elemento. Para lograr que la fuerza de la clase obrera conduzca a un Estado de bienestar universal, es necesaria la falta confianza en el poder estatal. Y la legitimidad del Estado se basa en el ejercicio imparcial del poder. 

Un factor importante para el éxito relativo de tal modelo en los países nórdicos es un bajo nivel de corrupción y uno alto de confianza entre los ciudadanos. Alrededor de 60% de la población considera que «en general se puede confiar en las personas de la sociedad». En Europa continental estas cifras son de 40% y en países como Brasil o Túnez son tan bajas como 10%. El respaldo al Estado de bienestar está condicionado por la confianza en una administración razonablemente justa e imparcial. Y la gente paga sus impuestos porque también lo hacen los demás. 

En Suecia, el desarrollo de los últimos años refleja cómo se ha debilitado la confianza en la dirección estatal. La integración económica internacional y la desregulación han contribuido a que la masa trabajadora se sienta menos protegida. Los seguros generales de enfermedad y desempleo han perdido en valor. La fuerza laboral es tratada cada día más como una mercancía. La liberalización de los mercados de capitales y financieros ha alterado la correlación de fuerzas en detrimento de los asalariados. Hoy en día la política se dedica más a limpiarle el suelo al capital financiero ágil, a menudo llamado «mercado». 

Las crecientes diferencias económicas y la inseguridad que nacen de la globalización socavan los sentimientos de afinidad y participación en la sociedad. La política de bienestar se construye sobre la base del Estado nacional pero este es al mismo tiempo su propio constructor. Cuando el obrero de la construcción y el director de empresa coinciden en el hospital, el asilo de ancianos, cuando sus hijos asisten a la misma escuela, cuando madres y padres de diferentes capas sociales se encuentran en una reunión, entonces se puede lograr un sentido de pertenencia y contexto. En el pasado la socialdemocracia tenía instrumentos para manejar las tensiones entre los ganadores y los perdedores en los cambios que impone una economía de mercado como la sueca. Hoy estos instrumentos han perdido fuerza. Ello conduce a un debilitamiento del sentido de participación y pertenencia, lo cual de por sí amenaza lo que queda del Estado de bienestar. 

¿Qué podemos hacer para restablecer la confianza sobre la cual se puede construir los elementos de un bienestar general? La ciencia y la experiencia indican dos respuestas fundamentales. Una de ellas —como ya mencionábamos— sería un poder estatal imparcial. La otra es la existencia de un nivel aceptable de igualdad. 

Bienestar universal, un poder estatal imparcial y un nivel de igualdad aceptable coinciden en círculos viciosos o beneficiosos. Debido a una confianza social elevada pueden surgir órganos de bienestar universal y ellos son a la vez un camino para construir esta confianza. Algunos primeros pasos importantes hacia dispositivos comunes —en el caso sueco, por ejemplo, el subsidio a la infancia o la educación para todos— pueden generar un círculo virtuoso donde las diferencias disminuyan y la confianza crezca. 

Al final 

Suecia todavía tiene un sistema de bienestar bastante amplio. No son los países con este modelo nórdico los que han sido más golpeados durante la época neoliberal, sino más bien los países anglosajones y los del sur de Europa. 

En Suecia, el movimiento sindical es también relativamente fuerte. Aunque el nivel de organización sindical ha disminuido, todavía 90% de la fuerza laboral empleada trabaja en centros que poseen convenios colectivos. La fuerza de este modelo se relaciona con haber demostrado su eficiencia, incluso con el crecimiento económico en una economía globalizada. Se considera que Suecia se encuentra en el tercer lugar del mundo en cuanto a la competitividad de su economía. Una política de bienestar universal también equivale a una política económicamente racional. 

Pero los rasgos negativos del modelo son varios y las amenazas evidentes. Las privatizaciones han socavado los sistemas de protección. Los seguros de enfermedad y desempleo se están convirtiendo en un nivel mínimo de subsistencia. Ello conduce a soluciones complementarias por encima del nivel básico, diferentes para distintos grupos de asalariados. Los más vulnerables quedan al margen, y la necesidad de subsidios sociales individuales aumenta. 

Hay una dinámica importante en la organización de la política de bienestar. De la misma manera que en la política general, cuando funciona bien construye su propio respaldo, mientras la pérdida de calidad la debilita. Constituye un ejemplo evidente la combinación de seguros privados con clínicas privadas. En la actualidad, entre 10% y 15% de la población sueca —la más adinerada— posee seguros privados de enfermedad. Asimismo, se han ido privatizando clínicas hospitalarias con el derecho, «si tienen capacidad extra», a priorizar a los pacientes con seguros privados. A las clínicas les resulta económicamente favorable recibir a esos pacientes fuera del sistema de turnos. A menudo son los empleadores los que ofrecen este tipo de ventajas a sus directores y altos funcionarios. Si se privatizan más clínicas, lo que está sucediendo, pronto tendremos dos sistemas de salud, uno de primera clase para los que pagan seguros privados, y uno de atención básica para los que no pueden hacerlo. Así, el respaldo a la atención médica común, financiada por medio de los impuestos se socavaría enseguida. Volver atrás resultaría casi imposible. 

Lo que amenaza al modelo sueco de bienestar estatal no son los altos impuestos sino los recortes y las privatizaciones. Si algo se puede aprender de la experiencia de la socialdemocracia sueca es que se ha subestimado el efecto de la introducción del sistema de oferta y demanda y la fuerza impactante del afán por el lucro privado. No surgieron pequeños colectivos innovadores, lo que se impuso fue el capital transnacional de riesgo. 

El dilema de la economía mixta —como había sido la sueca— consiste en aceptar la dinámica de mercado y al mismo tiempo proteger a la gente contra los efectos de este. Cuando Karl Polanyi analizó la aparición del fascismo en Europa en la década de los 30, acuñó el concepto de «movimiento doble». Desafortunadamente su razonamiento hoy tiene la misma actualidad. En 1944, escribió: «El papel que empezó a jugar el fascismo fue determinado por un solo factor: la situación del sistema de mercado».9 La condición deprimente del actual, resulta, en muchos sentidos, una reminiscencia de dicho decenio. 

Cuando se permite a las fuerzas del mercado trazar el camino, las diferencias crecen y se agudizan. Es tarea de la política crear cohesión, participación y contextos. Si las fuerzas democráticas no son capaces de realizarlo se corre el riesgo de que la gente apoye métodos autoritarios y totalitarios para controlar las fuerzas disruptivas del mercado. 

Traducción: Eva Björklund. 

Notas 

1. Aún en estos años, el hombre era considerado el proveedor fundamental, mientras que la responsabilidad de la mujer residía en la atención a la familia. Aquellas que laboraban en las fábricas, lavanderías, en el cuidado de niños, viejos y enfermos, o en el servicio doméstico, devengaban salarios mínimos en pésimas condiciones de trabajo al mismo tiempo que tenían que ocuparse de su hogar. Entonces apenas existían círculos infantiles. Este concepto fue cambiando en los años 60, como resultado de la lucha sindical de las mujeres. 

2. Véase Gösta Esping-Andersen, Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Cambridge, 1990. 

3. Véase Stefan Svallfors, Klassamhällets kollektiva medvetande [La conciencia colectiva de la sociedad clasista], Editorial Borea, Umea, 2004, disponible en www.soc.umu.se/om-institutionen/personal/stefan-svallfors. 

4. Durante la década de los 70 la cuota de ganancia de la producción total y la de la industria de producción material había disminuido mientras que la cuota de salarios y el sector de servicios había crecido. La empresa privada tuvo que buscar nuevos campos para maximizar la ganancia, la fuerza motriz principal del capitalismo. La respuesta de la empresa privada a estas tendencias consistió —además de la expansión del sector financiero— en una campaña de privatización del sector de bienestar público. 

5. Laura Hartman et al., Konkurrenses konsek venser. Vad häder med svensk välfard?, Fakta, 2011. 

6. Ingemar Lindberg, Välfärdens idéer — globaliseringen. elitismen och välfärdsstatens framtid [Las ideas del bienestar. La globalización, el elitismo y el futuro del Estado de bienestar], Atlas, 1999. 

7. Véase Bo Rothstein, «The Quality of Government — Corruption, Social Trust, and Inequality», International Perspective, University of Chicago, Chicago, 2011. 

8. Véase Walter Korpi, The Democratic Class Struggle, Routledge & Kegan Paul, Londres, 1981. 

9. Karl Polanyi, The Great Transformation: the Political and Economic Origins of our Time, Farrar & Rinehart, Nueva York, 1944.