Por Antonio AjaDirector del Centro de Estudios Demográficos de la Universidad de La Habana.
El 5 de agosto de 1994, la presión creada por las salidas ilegales y el potencial migratorio acumulado desembocaron en desórdenes sociales, que condujeron al Gobierno cubano a suspender, una semana después, las restricciones a este tipo de emigración. Se repetía así el escenario que había conducido a la apertura del puerto de Camarioca (1965) y Mariel (1980), cuando el flujo migratorio legal desde Cuba hacia los Estados Unidos se había interrumpido y la emigración ilegal cobraba matices alarmantes. La presión migratoria interna, estimulada por las acciones de los Estados Unidos en este campo, encontraba salida con «la crisis de los balseros del 94».
Los antecedentes
La crisis desencadenada por el derrumbe del socialismo en Europa Oriental y la desaparición de la URSS tuvo repercusiones para Cuba, que, entre 1989 y 1993, contrajeron el PIB más de 30%, y acarrearon impactos sociales, incluidas afectaciones en las subjetividades, los paradigmas ideológicos y la vida cotidiana. Las medidas implementadas en 1993-96, en respuesta a esta caída, abarcarían desde la despenalización de la tenencia y uso de divisas, la autorización a la recepción de remesas en divisas de los familiares emigrados, la legalización selectiva del trabajo por cuenta propia, y otras como el énfasis sobre el turismo, y el replanteo de la política de gratuidades que no se refirieran a servicios de salud, educación y seguridad social. Esta combinación trajo consigo nuevos niveles de diferenciación y estratificación social y en las condiciones de vida de la población, a escala social y territorial.
Este fue el marco donde se catalizaron los acontecimientos del verano de 1994.
Asociado al nuevo contexto político de los 90, el discurso social y familiar había dejado de reflejar el acto de emigrar con una connotación negativa. El proceso migratorio se empieza a asumir con naturalidad, como parte de la nueva cotidianidad. La despenalización de la tenencia de dólares (1993) y la posibilidad de recibirlos legalmente de los cubanos emigrados inciden en la transformación gradual de la autopercepción del emigrante, y en el criterio social sobre el emigrado. Se modifican las implicaciones psicológicas que antes conllevaba la ruptura con la familia y el país. Junto a esta tendencia, aparecen percepciones diferenciadas sobre la multiplicación de desigualdades derivadas de los vínculos con familiares emigrados, sobre la base del acceso económico que posibilita una mejoría en las condiciones de vida familiar. Se valora positivamente el nuevo espacio privilegiado que permite recibir una remesa en divisas, como alternativa para satisfacer las necesidades cotidianas, entre muchas otras vías. El papel atribuido a los familiares emigrados es ayudar a los que permanecen en Cuba, lo que se expresa como deber u obligación económica familiar en momentos de crisis.
Lo sucedido en el verano de 1994 no fue un fenómeno nuevo en el flujo migratorio entre Cuba y los Estados Unidos después de 1959, ni consecuencia exclusiva de factores de coyuntura. Se relaciona con la distorsionada política inmigratoria del país receptor, los cambios radicales provocados por la Revolución sobre la emigración, las tendencias en su composición a partir de 1989 y los cambios en la política migratoria cubana.
Después del Mariel, Cuba y los Estados Unidos retornaron a la práctica de intentar conducir el flujo migratorio mediante la emigración legal. El Acuerdo Migratorio de1984 representaba para Cuba la posibilidad de normalizar el flujo migratorio, interrumpido desde inicios de los 70. En el país existía un potencial de nuevos actores, cuyas redes sociales facilitaban su decisión de emigrar. La existencia de la comunidad cubana en el sur de la Florida, y los accesos preferentes de que gozan los inmigrantes de origen cubano, operaban como influencia en la atracción de nuevos migrantes desde la Isla.
Si realmente el Acuerdo Migratorio de 1984 se hubiera llevado a la práctica, podía haberse retomado el cauce de los flujos legales y ordenados de migrantes, sobre la base de lo estipulado por la legislación norteamericana. Esto hubiera requerido que los Estados Unidos desecharan la política migratoria como instrumento de enfrentamiento a la Revolución cubana, especialmente en el uso del refugio político, la aplicación de la Ley de Ajuste Cubano y la emigración ilegal por vía marítima. Los hechos demostraron que no existía esa voluntad política.
Por el contrario, se argumentaba que la incompatibilidad entre los requerimientos inmigratorios norteamericanos y las características de los potenciales emigrantes cubanos impedían el otorgamiento de visas. La aplicación inflexible de tales parámetros significó que entre 1985 y 1994, solo pudieran emigrar legalmente 11 222 cubanos mediante el Acuerdo Migratorio, cifra que debía haber alcanzado cien mil personas. Mientras, los que salían ilegalmente y lograban arribar a territorio estadounidense, calificaban como refugiados políticos, gracias a la Ley de Ajuste Cubano, que les garantizaba una rápida inserción en la sociedad estadounidense, con el apoyo de la comunidad cubana del sur de la Florida. En la práctica, dos elementos muy diferentes y contradictorios estaban en juego en el caso de la política inmigratoria de los Estados Unidos hacia Cuba.
A pesar de lo señalado, las condicionantes internas en Cuba favorecían que las salidas ilegales no reportaran incrementos hasta 1989. La crisis económica irrumpió sobre la sociedad cubana, especialmente desde 1991. Entre los 82 500 ilegales que intentaron o llegaron a territorio de los Estados Unidos en 1985-1994, más de sesenta mil lo hicieron en 1991-1994, incluidos los balseros de 1994.
Otro antecedente de la crisis migratoria de 1994 fue que, desde finales de los 80, comenzó a reducirse significativamente el número de visas otorgadas a ciudadanos cubanos para visitar a familiares en los Estados Unidos. Se alegaba que muchos de los solicitantes eran inmigrantes potenciales. Con esta lógica llegó a denegar 40, 60 y hasta 80% de las solicitudes. Así, se complicaba aún más el panorama de las relaciones migratorias, pues ante la imposibilidad de visitar a sus familiares, aumentaba el número de aspirantes a emigrar.
Otro factor desencadenante de la crisis fue la política ante la inmigración indocumentada que los Estados Unidos practicaron en la coyuntura de los primeros 90. En ese período, el aliento y la tolerancia ante estas salidas ilegales las incentivaba, así como el robo de naves aéreas y embarcaciones, y el asalto a sedes diplomáticas. Estas acciones registraban un alza desde 1991. En marzo de ese año, se desvió un avión cubano hacia los Estados Unidos. En enero de 1992, ocurrió el robo de un helicóptero de turismo con igual destino; se produce el asesinato de cuatro custodios para robar una embarcación y salir del país; y en diciembre, otro avión es desviado hacia los Estados Unidos. En 1993, una embarcación procedente del sur de la Florida recogió a un grupo que intentaba salir ilegalmente de la Isla, y es interceptada por los servicios de guardafronteras de Cuba, lo que da lugar a un incidente.
Un año antes de los acontecimientos del verano del 94, un grupo de investigadores y profesores de varias instituciones académicas realizaron una investigación dirigida a analizar las salidas ilegales por vía marítima desde Cuba hacia los Estados Unidos.[1] Algunos de los principales hallazgos, corroborados en agosto de 1994, fueron:
- La política migratoria de Estados Unidos hacia Cuba influye de manera decisiva en la utilización de la vía ilegal como medio para emigrar a ese país, por cuanto ésta es la opción única que tienen los individuos que no clasifican de acuerdo con las restricciones que establece el Gobierno norteamericano.
- La emigración ilegal cubana en el periodo actual, se inscribe dentro de las características que tipifican el flujo de emigrantes de países subdesarrollados a desarrollados.
- Los motivos fundamentales para abandonar el país son los económicos, lo cual se agudiza en los últimos años por las consecuencias materiales y dificultades económicas que atraviesa Cuba desde inicios de 1990. Los factores económicos y sociales internos pueden explicar más del 50% de la toma de la decisión de emigrar por esta vía. La reunificación familiar, aliviar la situación económica de su familia, reclamar a su familia, y la carencia de condiciones para crear y mantener una familia, fueron las respuestas de mayor representación entre los entrevistados.
- En cuanto a los proyectos de vida de estas personas resalta: satisfacción de necesidades materiales tales como, vivienda, realización personal y profesional y libertad personal. Destacaba el valor del trabajo como elemento vital y propósito para su inserción en Estados Unidos.
- La presencia de altos riesgos disminuía la participación femenina.
- Predominan personas menores de 30 años y de color de piel blanca.
- Los niveles educacionales de los participantes, se correspondían con los de la sociedad cubana
- Los participantes estaban confiados en encontrar una red de vínculos familiares y amistosos que los acogieran y les brindaran apoyo, lo cual influía en la determinación de emigrar.
- El rechazo a la sociedad cubana ocurre por no ver en ella una salida para la realización de sus aspiraciones y, aunque no aceptaban totalmente la sociedad estadounidense, como modelo ideal, consideraban que podrían satisfacer sus aspiraciones.
Finalmente, entre las causas que influyen en la selección de esta vía, se encuentran ser considerada la más rápida y con alta probabilidad de éxito, si arriban a Estados Unidos.[2]
El verano de 1994: la crisis y los acuerdos (1994-95)
En 1994, se hizo más frecuente la ocupación por la fuerza de sedes diplomáticas por personas que intentaban salir del país. El 28 de mayo, más de cien personas entran en la residencia del embajador de Bélgica. Le siguen otras que penetran en la Embajada de Alemania y en el Consulado de Chile. Ante tales casos, solo la posición del gobierno de Cuba de no permitir su salida del país evitó el desorden e impidió la generalización de violaciones a la seguridad diplomática.
Estas acciones, sin embargo, eran aisladas. Lo que desencadena la crisis migratoria de agosto del 1994 fue la aparición de acciones masivas y continuadas, de difícil control. La situación se agrava ante la aceptación de los balseros cubanos por las autoridades norteamericanas, en particular, los que arriban en julio y primeros días de agosto, luego de robar embarcaciones, usar la fuerza, poner en peligro vidas humanas, e incluso asesinar.
La crisis de los balseros de agosto de 1994 generó una nueva oleada migratoria. Si se suman los que salieron por vía ilegal desde inicios del año, y los que lo hicieron en agosto y septiembre, ese año emigraron 36 900 personas. Estos reflejaban la continuación de los cambios operados en el patrón migratorio cubano a partir del Mariel. Respondían a un momento diferente; y también era distinta su composición y las motivaciones que los impulsaban. En su mayoría se trataba de hombres jóvenes, blancos, con nivel medio y alto de instrucción, motivados esencialmente por aspiraciones de realización personal, que estimaban no podían satisfacer a corto plazo dada la situación imperante en el país.
Ante los acontecimientos, los Estados Unidos dieron un viraje en la aplicación de su política inmigratoria hacia Cuba, al impedir la entrada de los balseros a su territorio y enviarlos a la base naval de Guantánamo. Temían las consecuencias de esta oleada tanto para el sur de la Florida, como para el país en su conjunto, e incluso las posibles afectaciones para la reelección del presidente Clinton. El contexto antinmigrante de los Estados Unidos de inicios de los 90 propiciaba tales medidas. Eran circunstancias de la política interna, sumamente propicias para cortar el trato preferencial que se mantenía a sus emigrantes ilegales. De esta forma se rompía la tradición de más de 35 años. La base naval de Guantánamo y Panamá acogerían a cerca de treinta mil de estas personas, que de momento quedaron sin un estatus inmigratorio definido. Finalmente, prevalecerían los intereses de la política interna norteamericana sobre los de la extrema derecha de origen cubano en el sur de La Florida, y se iría a la mesa de negociaciones con Cuba.
En este nuevo escenario, la dinámica de las relaciones migratorias bilaterales requería un nuevo entendimiento. El Acuerdo Migratorio firmado en 1994 se refiere, en primer lugar, al control de la emigración ilegal desde Cuba por vía marítima hacia los Estados Unidos. Tal decisión podía significar un cambio sustancial de la política norteamericana hacia la mayor de las Antillas. Ambas partes se comprometieron a impedir el uso de la violencia en el acto de emigrar. Por primera vez en más de 36 años, los Estados Unidos se comprometieron a devolver a todo cubano interceptado en alta mar mientras tratara de entrar en ese país, y Cuba expresó su decisión de recibirlo sin tomar medida alguna en su contra.
En cuanto a la emigración legal, se establecía un mínimo de veinte mil visas anuales para emigrantes cubanos. Para su cumplimiento se incluyó, en el primer año, la utilización de un grupo de prerrogativas que otorga la propia legislación inmigratoria norteamericana, para agilizar el otorgamiento de los visados correspondientes.
Se estableció un sorteo o lotería especial para Cuba, al margen del que realizan anualmente para todo el mundo (denominado sorteo internacional) y por el cual también pueden presentarse casos de potenciales emigrantes cubanos. En particular, la utilización del sorteo-lotería, permitía a los Estados Unidos ampliar la posibilidad de emigrar a diferentes sectores de la sociedad cubana, que no califican o no lo hacen en las primeras prioridades para obtener una visa de inmigrante.
Pero a la vez, mediante el sorteo, realizaban un levantamiento de potencial migratorio, con la sistematicidad que se considerara oportuno. El proceso de otorgar visas de inmigrantes por tal concepto es selectivo y se orienta hacia aquellos sectores poblacionales que más puedan interesarles. En la práctica, lo obtienen migrantes jóvenes, con preparación cultural y profesional, mayoritariamente blancos y que en sentido general no constituyen una carga pública para los Estados Unidos. Son personas que pudieran insertarse en breve plazo en el mercado laboral estadounidense, en particular el del sur de la Florida.
Con el cumplimiento del Acuerdo se estableció un flujo migratorio legal, ordenado y regular, a la vez que se controla solo en parte el fenómeno de las salidas ilegales. Este paso podría haber resultado decisivo para desalentar este tipo de emigración desde Cuba, si el país receptor hubiera otorgado a los cubanos un tratamiento igual que al resto de las miles de personas de todo el mundo que intentan penetrar a territorio norteamericano de manera ilegal o indocumentada. Para haberlo hecho, tendría que haber cesado la Ley de Ajuste Cubano de 1966, todavía vigente.
En la aplicación del Acuerdo, ocupa un lugar importante el otorgamiento de visas mediante el sorteo-lotería, las que se conceden por reunificación familiar y las que bajo palabra (parolee) obtienen los familiares y personas que conviven con aquellos que acceden al visado como inmigrante. De ese total, una cifra significativa fueron utilizadas por los beneficiarios, evidencia del cumplimiento por la parte cubana, al permitir la emigración ordenada y regular hacia los Estados Unidos, no obstante significar un reto en el orden demográfico, social e incluso político para el país.
De los acontecimientos de agosto de 1994 quedaba pendiente la situación de los las personas recluidas en Guantánamo y Panamá. Nuevas conversaciones acordaron una ampliación del Acuerdo de 1994, que incluía la admisión paulatina en territorio estadounidense de esos cubanos.[3] Con la Declaración Conjunta del 2 de mayo de 1995, se intentaba reforzar el cierre a la emigración ilegal por vía marítima, con el compromiso de enviar a la Isla a los balseros capturados en alta mar.
La aplicación de los acuerdos de 1994-95 y su efecto sobre el flujo migratorio
La aplicación de los Acuerdos Migratorios (1994-95) detuvo de manera significativa las posibles avalanchas, pero no pudo cerrar definitivamente esta puerta, ya que el emigrante cubano que consigue arribar a territorio norteamericano por cualquier vía, tiene ante sí una alta probabilidad de no ser enviado de vuelta a Cuba. Al encontrarse en territorio norteamericano, tiene a su favor el tratamiento que considera a todos los cubanos «refugiados políticos». La existencia de la Ley de Ajuste propicia el ajuste de su estatus inmigratorio. Por otro lado, intervienen las presiones de todo tipo que sectores de ultraderecha de la comunidad cubanoamericana realizan ante cada uno de estos casos, para su admisión en los Estados Unidos. La política de «pie seco, pie mojado» opera en esta dirección, a tenor de la actuación de la Ley de Ajuste sobre los inmigrantes de origen cubano que consiguen burlar la custodia del servicio de Guardacostas o lo hacen a través de alguna frontera norteamericana. El caso del niño Elián González (1999-2000) demostró hasta dónde pueden llegar las consecuencias de tales prácticas.
Otro factor incidente desde 1998 sobre el problema de los inmigrantes indocumentados cubanos es el tráfico ilegal de personas, organizado y financiado entre otros, por grupos cubanoamericanos del sur de la Florida, con riesgo de vidas humanas.
La historia de los balseros del 94 indicó la existencia de otros factores para el análisis de las aspiraciones y expectativas que llevan a grupos poblacionales cubanos a la decisión de emigrar. Las nuevas circunstancias internas y la relación migratoria establecida por los Acuerdos introdujeron elementos de significación para una estimación del potencial migratorio externo de la Isla, y para establecer quiénes emigran y cuáles son sus motivaciones y expectativas. Para estos migrantes, los factores económicos y las motivaciones relacionadas con el mejoramiento de las condiciones de vida desempeñaron un papel determinante, que influyó en una representación diferente en la sociedad sobre ellos. A diferencia de oleadas anteriores, en el contexto de la crisis y posteriormente, no se manifestaron rechazo y estigmatización de estos migrantes. Ahora son los hechos vinculados con la violencia en la salida ilegal, y los peligros que entraña para la vida de seres humanos, los que provocan la condena social. No hay que excluir, sin embargo, la presencia de elementos políticos e ideológicos, que matizan la actitud de diferentes sectores de la población cubana ante el fenómeno migratorio.
Los estudios realizados acerca de la emigración desde Cuba indican que la estratificación de estos migrantes se corresponde con la estructura social del país. Muestran que la emigración abarca todas las esferas de la sociedad cubana. La evolución del factor económico no solo incide a nivel macro, sino micro, en territorios y localidades. Se requiere actuar sobre diversos grupos y sectores, con el propósito de que, a diferencia de lo que ocurre en el resto del área caribeña y latinoamericana, los factores internos de la sociedad emisora no se constituyan, en la medida de lo posible, en determinantes para que segmentos poblacionales tomen la decisión de emigrar. También depende de la evolución de la política migratoria en el país.
En los inicios del presente siglo, aunque con menor incidencia, la emigración ilegal por vía marítima hacia los Estados Unidos continúa siendo un componente de las tendencias de los flujos migratorios externos desde Cuba. La firma de los Acuerdos de 1994-95 redujo al mínimo las salidas ilegales, entre 1995 y 1997. A partir de 1998, se produjo un incremento de los intentos de salidas ilegales, tendencia que tuvo su expresión más alta en 1999, 2001, 2004 y el primer semestre de 2005. Estas incluyen los que logran llegar a los Estados Unidos, y los interceptados y devueltos a la Isla por el Servicio de Guardacostas norteamericano y de otros países adonde se dirigen o desvían algunos en el intento.
La política migratoria y hacia la emigración han reflejado los cambios en las regulaciones migratorias, hasta arribar a la aplicación del Decreto Ley No. 302 (enero, 2013). Este elimina la figura del emigrante definitivo, sin retorno al país, presente en la política migratoria cubana desde inicios de la década del 60, en respuesta a los intereses de la seguridad nacional y a la intensa confrontación político e ideológico presente en el proceso migratorio externo de Cuba. A la vez abre nuevas posibilidades de continuar el proceso de flexibilización de esa política en un país eminentemente emisor de migrantes.
Se está en presencia de una tendencia hacia la emigración con raíces históricas y totalmente configurada a fines del siglo XX, que representa importantes retos para el presente y futuro de la sociedad cubana, tales como el demográfico (etario, de género y para regiones del país), económico (perspectivas de la capacidad laboral, lugar de las remesas), cultural (identidad, significación social y psicológica del emigrante), político (el proyecto social y la participación de la emigración, los códigos políticos e ideológicos en torno al tema) y social en general (el desarrollo de la familia cubana, los proyectos de vida que no contemplan la permanencia en el territorio nacional).
A veinte años de los acontecimientos de agosto del 94, Cuba tiene más de 11% de su población en diferentes estatus y destinos migratorios. Este rasgo contrasta con el resto de sus tendencias demográficas, que lo acercan a los países desarrollados, según el comportamiento de las otras variables demográficas (la fecundidad y la mortalidad), donde la alta expectativa de vida se conjuga con otros indicadores de salud y sociales como la educación, en un escenario donde el envejecimiento de la población resulta irreversible. Durante este lapso, importantes transformaciones se han producido y otras están en camino, en lo económico, también en lo social e incluso político.
Hoy se impone contar con una política de población, que la reconozca como objeto y sujeto del desarrollo, a tono con la práctica internacional, donde los países emisores propician la circularidad de los flujos migratorios y la participación de los migrantes en el desarrollo de la sociedad de origen.
[1] Colectivo de autores, Los balseros cubanos, Editorial de Ciencias Sociales, Premio Pinos Nuevos, 1996.
[2] Idem, pp. 118-122.
[3] Se descontaban 5 000 anualmente de la cifra de 20 000 visas estipuladas en el Acuerdo, hasta completar la cifra de balseros que estaban en esa situación y serían admitidos en territorio norteamericano.
El verano de 1994: la crisis y los acuerdos (1994-95)
En 1994, se hizo más frecuente la ocupación por la fuerza de sedes diplomáticas por personas que intentaban salir del país. El 28 de mayo, más de cien personas entran en la residencia del embajador de Bélgica. Le siguen otras que penetran en la Embajada de Alemania y en el Consulado de Chile. Ante tales casos, solo la posición del gobierno de Cuba de no permitir su salida del país evitó el desorden e impidió la generalización de violaciones a la seguridad diplomática.
Estas acciones, sin embargo, eran aisladas. Lo que desencadena la crisis migratoria de agosto del 1994 fue la aparición de acciones masivas y continuadas, de difícil control. La situación se agrava ante la aceptación de los balseros cubanos por las autoridades norteamericanas, en particular, los que arriban en julio y primeros días de agosto, luego de robar embarcaciones, usar la fuerza, poner en peligro vidas humanas, e incluso asesinar.
La crisis de los balseros de agosto de 1994 generó una nueva oleada migratoria. Si se suman los que salieron por vía ilegal desde inicios del año, y los que lo hicieron en agosto y septiembre, ese año emigraron 36 900 personas. Estos reflejaban la continuación de los cambios operados en el patrón migratorio cubano a partir del Mariel. Respondían a un momento diferente; y también era distinta su composición y las motivaciones que los impulsaban. En su mayoría se trataba de hombres jóvenes, blancos, con nivel medio y alto de instrucción, motivados esencialmente por aspiraciones de realización personal, que estimaban no podían satisfacer a corto plazo dada la situación imperante en el país.
Ante los acontecimientos, los Estados Unidos dieron un viraje en la aplicación de su política inmigratoria hacia Cuba, al impedir la entrada de los balseros a su territorio y enviarlos a la base naval de Guantánamo. Temían las consecuencias de esta oleada tanto para el sur de la Florida, como para el país en su conjunto, e incluso las posibles afectaciones para la reelección del presidente Clinton. El contexto antinmigrante de los Estados Unidos de inicios de los 90 propiciaba tales medidas. Eran circunstancias de la política interna, sumamente propicias para cortar el trato preferencial que se mantenía a sus emigrantes ilegales. De esta forma se rompía la tradición de más de 35 años. La base naval de Guantánamo y Panamá acogerían a cerca de treinta mil de estas personas, que de momento quedaron sin un estatus inmigratorio definido. Finalmente, prevalecerían los intereses de la política interna norteamericana sobre los de la extrema derecha de origen cubano en el sur de La Florida, y se iría a la mesa de negociaciones con Cuba.
En este nuevo escenario, la dinámica de las relaciones migratorias bilaterales requería un nuevo entendimiento. El Acuerdo Migratorio firmado en 1994 se refiere, en primer lugar, al control de la emigración ilegal desde Cuba por vía marítima hacia los Estados Unidos. Tal decisión podía significar un cambio sustancial de la política norteamericana hacia la mayor de las Antillas. Ambas partes se comprometieron a impedir el uso de la violencia en el acto de emigrar. Por primera vez en más de 36 años, los Estados Unidos se comprometieron a devolver a todo cubano interceptado en alta mar mientras tratara de entrar en ese país, y Cuba expresó su decisión de recibirlo sin tomar medida alguna en su contra.
En cuanto a la emigración legal, se establecía un mínimo de veinte mil visas anuales para emigrantes cubanos. Para su cumplimiento se incluyó, en el primer año, la utilización de un grupo de prerrogativas que otorga la propia legislación inmigratoria norteamericana, para agilizar el otorgamiento de los visados correspondientes.
Se estableció un sorteo o lotería especial para Cuba, al margen del que realizan anualmente para todo el mundo (denominado sorteo internacional) y por el cual también pueden presentarse casos de potenciales emigrantes cubanos. En particular, la utilización del sorteo-lotería, permitía a los Estados Unidos ampliar la posibilidad de emigrar a diferentes sectores de la sociedad cubana, que no califican o no lo hacen en las primeras prioridades para obtener una visa de inmigrante.
Pero a la vez, mediante el sorteo, realizaban un levantamiento de potencial migratorio, con la sistematicidad que se considerara oportuno. El proceso de otorgar visas de inmigrantes por tal concepto es selectivo y se orienta hacia aquellos sectores poblacionales que más puedan interesarles. En la práctica, lo obtienen migrantes jóvenes, con preparación cultural y profesional, mayoritariamente blancos y que en sentido general no constituyen una carga pública para los Estados Unidos. Son personas que pudieran insertarse en breve plazo en el mercado laboral estadounidense, en particular el del sur de la Florida.
Con el cumplimiento del Acuerdo se estableció un flujo migratorio legal, ordenado y regular, a la vez que se controla solo en parte el fenómeno de las salidas ilegales. Este paso podría haber resultado decisivo para desalentar este tipo de emigración desde Cuba, si el país receptor hubiera otorgado a los cubanos un tratamiento igual que al resto de las miles de personas de todo el mundo que intentan penetrar a territorio norteamericano de manera ilegal o indocumentada. Para haberlo hecho, tendría que haber cesado la Ley de Ajuste Cubano de 1966, todavía vigente.
En la aplicación del Acuerdo, ocupa un lugar importante el otorgamiento de visas mediante el sorteo-lotería, las que se conceden por reunificación familiar y las que bajo palabra (parolee) obtienen los familiares y personas que conviven con aquellos que acceden al visado como inmigrante. De ese total, una cifra significativa fueron utilizadas por los beneficiarios, evidencia del cumplimiento por la parte cubana, al permitir la emigración ordenada y regular hacia los Estados Unidos, no obstante significar un reto en el orden demográfico, social e incluso político para el país.
De los acontecimientos de agosto de 1994 quedaba pendiente la situación de los las personas recluidas en Guantánamo y Panamá. Nuevas conversaciones acordaron una ampliación del Acuerdo de 1994, que incluía la admisión paulatina en territorio estadounidense de esos cubanos.[3] Con la Declaración Conjunta del 2 de mayo de 1995, se intentaba reforzar el cierre a la emigración ilegal por vía marítima, con el compromiso de enviar a la Isla a los balseros capturados en alta mar.
La aplicación de los acuerdos de 1994-95 y su efecto sobre el flujo migratorio
La aplicación de los Acuerdos Migratorios (1994-95) detuvo de manera significativa las posibles avalanchas, pero no pudo cerrar definitivamente esta puerta, ya que el emigrante cubano que consigue arribar a territorio norteamericano por cualquier vía, tiene ante sí una alta probabilidad de no ser enviado de vuelta a Cuba. Al encontrarse en territorio norteamericano, tiene a su favor el tratamiento que considera a todos los cubanos «refugiados políticos». La existencia de la Ley de Ajuste propicia el ajuste de su estatus inmigratorio. Por otro lado, intervienen las presiones de todo tipo que sectores de ultraderecha de la comunidad cubanoamericana realizan ante cada uno de estos casos, para su admisión en los Estados Unidos. La política de «pie seco, pie mojado» opera en esta dirección, a tenor de la actuación de la Ley de Ajuste sobre los inmigrantes de origen cubano que consiguen burlar la custodia del servicio de Guardacostas o lo hacen a través de alguna frontera norteamericana. El caso del niño Elián González (1999-2000) demostró hasta dónde pueden llegar las consecuencias de tales prácticas.
Otro factor incidente desde 1998 sobre el problema de los inmigrantes indocumentados cubanos es el tráfico ilegal de personas, organizado y financiado entre otros, por grupos cubanoamericanos del sur de la Florida, con riesgo de vidas humanas.
La historia de los balseros del 94 indicó la existencia de otros factores para el análisis de las aspiraciones y expectativas que llevan a grupos poblacionales cubanos a la decisión de emigrar. Las nuevas circunstancias internas y la relación migratoria establecida por los Acuerdos introdujeron elementos de significación para una estimación del potencial migratorio externo de la Isla, y para establecer quiénes emigran y cuáles son sus motivaciones y expectativas. Para estos migrantes, los factores económicos y las motivaciones relacionadas con el mejoramiento de las condiciones de vida desempeñaron un papel determinante, que influyó en una representación diferente en la sociedad sobre ellos. A diferencia de oleadas anteriores, en el contexto de la crisis y posteriormente, no se manifestaron rechazo y estigmatización de estos migrantes. Ahora son los hechos vinculados con la violencia en la salida ilegal, y los peligros que entraña para la vida de seres humanos, los que provocan la condena social. No hay que excluir, sin embargo, la presencia de elementos políticos e ideológicos, que matizan la actitud de diferentes sectores de la población cubana ante el fenómeno migratorio.
Los estudios realizados acerca de la emigración desde Cuba indican que la estratificación de estos migrantes se corresponde con la estructura social del país. Muestran que la emigración abarca todas las esferas de la sociedad cubana. La evolución del factor económico no solo incide a nivel macro, sino micro, en territorios y localidades. Se requiere actuar sobre diversos grupos y sectores, con el propósito de que, a diferencia de lo que ocurre en el resto del área caribeña y latinoamericana, los factores internos de la sociedad emisora no se constituyan, en la medida de lo posible, en determinantes para que segmentos poblacionales tomen la decisión de emigrar. También depende de la evolución de la política migratoria en el país.
En los inicios del presente siglo, aunque con menor incidencia, la emigración ilegal por vía marítima hacia los Estados Unidos continúa siendo un componente de las tendencias de los flujos migratorios externos desde Cuba. La firma de los Acuerdos de 1994-95 redujo al mínimo las salidas ilegales, entre 1995 y 1997. A partir de 1998, se produjo un incremento de los intentos de salidas ilegales, tendencia que tuvo su expresión más alta en 1999, 2001, 2004 y el primer semestre de 2005. Estas incluyen los que logran llegar a los Estados Unidos, y los interceptados y devueltos a la Isla por el Servicio de Guardacostas norteamericano y de otros países adonde se dirigen o desvían algunos en el intento.
La política migratoria y hacia la emigración han reflejado los cambios en las regulaciones migratorias, hasta arribar a la aplicación del Decreto Ley No. 302 (enero, 2013). Este elimina la figura del emigrante definitivo, sin retorno al país, presente en la política migratoria cubana desde inicios de la década del 60, en respuesta a los intereses de la seguridad nacional y a la intensa confrontación político e ideológico presente en el proceso migratorio externo de Cuba. A la vez abre nuevas posibilidades de continuar el proceso de flexibilización de esa política en un país eminentemente emisor de migrantes.
Se está en presencia de una tendencia hacia la emigración con raíces históricas y totalmente configurada a fines del siglo XX, que representa importantes retos para el presente y futuro de la sociedad cubana, tales como el demográfico (etario, de género y para regiones del país), económico (perspectivas de la capacidad laboral, lugar de las remesas), cultural (identidad, significación social y psicológica del emigrante), político (el proyecto social y la participación de la emigración, los códigos políticos e ideológicos en torno al tema) y social en general (el desarrollo de la familia cubana, los proyectos de vida que no contemplan la permanencia en el territorio nacional).
A veinte años de los acontecimientos de agosto del 94, Cuba tiene más de 11% de su población en diferentes estatus y destinos migratorios. Este rasgo contrasta con el resto de sus tendencias demográficas, que lo acercan a los países desarrollados, según el comportamiento de las otras variables demográficas (la fecundidad y la mortalidad), donde la alta expectativa de vida se conjuga con otros indicadores de salud y sociales como la educación, en un escenario donde el envejecimiento de la población resulta irreversible. Durante este lapso, importantes transformaciones se han producido y otras están en camino, en lo económico, también en lo social e incluso político.
Hoy se impone contar con una política de población, que la reconozca como objeto y sujeto del desarrollo, a tono con la práctica internacional, donde los países emisores propician la circularidad de los flujos migratorios y la participación de los migrantes en el desarrollo de la sociedad de origen.
[1] Colectivo de autores, Los balseros cubanos, Editorial de Ciencias Sociales, Premio Pinos Nuevos, 1996.
[2] Idem, pp. 118-122.
[3] Se descontaban 5 000 anualmente de la cifra de 20 000 visas estipuladas en el Acuerdo, hasta completar la cifra de balseros que estaban en esa situación y serían admitidos en territorio norteamericano.
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