Seis lecciones para Obama de cómo mejorar las relaciones con Cuba

Por William M. LeoGrande y Peter Kornbluh

“Nos hemos dedicado a una política fallida con Cuba durante los últimos cincuenta años, y necesitamos cambiarla”, declaró Barack Obama como candidato presidencial en 2007. Justo en noviembre pasado, Obama reiteró a sus seguidores cubanoamericanos en Miami: “La idea de que las mismas políticas que hemos puesto en práctica en 1961 de alguna manera aún serían tan eficaces… en la era de Internet, de Google y de los viajes globales no tiene sentido”.

Durante seis años, el presidente Obama ha estado diciendo que la política de EE.UU. hacia Cuba debe cambiar, pero durante seis años no ha estado dispuesto a correr el riesgo político de sentarse a la mesa de negociaciones con el gobierno cubano para que así suceda.

A pesar de insistentes rumores en Washington de que funcionarios “a los más altos niveles” de la administración quieren romper el impasse de las relaciones, no han ocurrido grandes cambios. Si Obama realmente desea reformar cincuenta años de política fracasada, es mejor que actúe pronto, porque el tiempo se acaba”.

A su favor, la política de Obama de expandir los vínculos entre las sociedades de EE.UU. y Cuba ha sido muy exitosa. En 2009, prácticamente eliminó todas las restricciones a los viajes de cubanoamericanos y a las remesas, lo que llevó a una rápida expansión de ambos.

En enero de 2011, después de las elecciones parciales para el Congreso, reinició los viajes educacionales para los no cubanoamericanos, restaurando así la amplia categoría de viaje persona a persona que el presidente George W. Bush había abolido.

Pero cuando se trata de las relaciones estado a estado, la política hacia Cuba de Obama ha sido mucho menos avanzada. El diálogo de Washington con La Habana ha estado limitado a asuntos menores de interés mutuo: búsqueda y rescate por parte de la Guardia Costera, contención de derrames petroleros, restauración del servicio directo de correos. Desbrozar el camino de tales asuntos secundarios podría construir la confianza para conversaciones acerca de los temas principales que dividen a los dos países, pero hasta ahora ha faltado la voluntad política para dar ese paso.

Obama no puede seguir evitando el tema de Cuba. La Séptima Cumbre de las Américas, convocada para Panamá en la próxima primavera, colocará a Cuba como la primera prioridad de la agenda diplomática del Presidente.

Washington ha bloqueado la participación de Cuba en las primeras seis cumbres, aduciendo que los países participantes tienen que ser democracias. Sin embargo, en la cumbre más reciente en Cartagena, Colombia, los jefes de estados latinoamericanos advirtieron a Obama que no habría una séptima cumbre, a no ser que Cuba fuera incluida.

A pesar de las objeciones de EE.UU., la ministra de Relaciones Exteriores de Panamá. Isabel Saint Malo, viajó a La Habana y entregó frente a frente al presidente Raúl Castro una invitación personal.

Castro, quien sustituyó a su hermano Fidel luego de la enfermedad de este en 2006, ya ha indicado que Cuba asistirá. Obama ahora se enfrenta a una decisión: o participa en una cumbre que incluye a Cuba o la boicotea y le causa un enorme daño a las relaciones hemisféricas de EE.UU. Señales tempranas desde dentro de la administración sugieren que Obama participará.

A medida que se acerca la Cumbre, el tema real será si la administración tratará a la participación cubana como un problema de política nacional que debe ser resuelto con delicadeza o como una oportunidad diplomática para romper el impasse bilateral.

Los conservadores en el Congreso y en la propia burocracia de las relaciones exteriores de Obama presionarán al Presidente para que confronte a Raúl Castro en la Cumbre de manera que irrite las relaciones bilaterales en vez de mejorarlas. Obama debe resistir tal presión y usar el contexto multilateral de la Cumbre como una oportunidad para iniciar un diálogo sostenido con Cuba –para finalmente lograr el gran avance del que él ha estado hablando durante los últimos seis años.

Si Obama se decide por esto último, hay un número de lecciones que él puede aprender de sus diez predecesores, todos los cuales han tenido alguna experiencia en conversar con Cuba. Las lecciones esbozadas aquí están adaptadas de nuestro nuevo libro Back Channel to Cuba: The Hidden History of Negotiations Between Washington and Havana.



Primera lección: Aún en los momentos de intensa hostilidad, siempre han habido razones y oportunidades para el diálogo.

En plena crisis de los misiles de 1962, John F. Kennedy trató de abrir una canal de comunicación con Fidel Castro. En lo más álgido de las guerras en Centroamérica, Ronald Reagan envió representantes secretos para probar la disposición de Cuba a la desescalada y más tarde negoció un acuerdo acerca del conflicto en África del Sur que provocó la independencia de Namibia y la retirada de las tropas cubanas de Angola. Tanto Henry Kissinger (bajo el presidente Gerald Ford) como Jimmy Carter iniciaron conversaciones con Cuba con la esperanza de normalizar las relaciones. Bill Clinton logró acuerdos que finalmente normalizaron la inmigración cubana a Estados Unidos, lo que terminó con las periódicas crisis migratorias.

La profunda reestructuración de la economía cubana que Raíl Castro ha comenzado hace especialmente atractivo para Cuba el acercamiento con Estados Unidos. Una apertura al comercio, las inversiones y el turismo con EE.UU. facilitaría la transición económica de Cuba. Castro ha expresado repetidamente, en público y en privado, su interés en iniciar un diálogo acerca de todos los aspectos que dividen a los dos países. El actual momento histórico parece ser especialmente auspicioso.


Lección Dos: Los líderes cubanos instintivamente se resisten a hacer concesiones a las exigencias de EE.UU., pero están dispuestos a tomar medidas que respondan a las preocupaciones de EE.UU., siempre y cuando esas medidas sean producto de iniciativas de La Habana.

Durante la década de 1970, Fidel Castro repetidamente se negó a negociar la solidaridad cubana con compañeros ideológicos en Latinoamérica y África a cambio de mejores relaciones con Washington. Después de la Guerra Fría, cuando las exigencias norteamericanas acerca de la política exterior de Cuba fueron reemplazadas por demandas de que Cuba se convirtiera en una democracia multipartidista de libre mercado, La Habana reaccionó con indignación, insistiendo que eso era una afrenta a su soberanía ganada con gran esfuerzo.

Como dijo el vicepresidente cubano Carlos Rafael Rodríguez a diplomáticos norteamericanos en 1978: “Les puedo asegurar que nunca decidiríamos algo como función de una precondición impuesta por Estados Unidos. El orgullo de países pequeños, el cual puede que incluso en ocasiones los lleve a tomar decisiones equivocadas, y sus sentimientos de dignidad y sensibilidad, deben ser tenidos en cuenta”. Sin embargo, Fidel Castro liberó a más de 3 000 prisioneros políticos en respuesta a la política de derechos humanos del presidente Carter, con la esperanza de avanzar en el proceso de normalizar las relaciones.

En 2010, Raúl Castro llegó a un acuerdo con el arzobispo cubano Jaime Ortega para liberar a la mayoría de los restantes prisioneros políticos de Cuba, sabiendo que este era un tema que Obama había mencionado como un obstáculo para mejores relaciones norteamericano-cubanas. Luego pidió al arzobispo que llevara a Washington el mensaje de que hablaba en serio cuando decía que quería mejorar las relaciones.

En vez de hacer una lista de demandas de cómo Cuba debe cambiar antes de que Washington consienta a mejorar las relaciones, los decisores de política en Washington sencillamente deben tomar nota del comportamiento de Cuba y reaccionar apropiadamente cuando La Habana actúa de manera que responde a las preocupaciones de EE.UU. Incluso sin una vinculación explícita, es posible iniciar un círculo virtuoso de acción y respuesta positivas.



Lección Tres: A los líderes cubanos se les hace difícil diferenciar los gestos de las concesiones.

“Díganle al presidente que no debe interpretar mi actitud conciliatoria, mi deseo de discusiones, como una señal de debilidad”, recomendó Fidel en un mensaje secreto a Lyndon Johnson a principios de 1964. A los cubanos les preocupa que hasta los pequeños pasos de su parte puedan ser interpretados erróneamente en Washington como debilidad, como ha sucedido más de una vez. Por tanto, Cuba quiere que Estados Unidos no solo dé el primer paso hacia la reconciliación, sino los primeros varios pasos.

Para empeorar las cosas, La Habana no tiene en cuenta los gestos norteamericanos que sirven a los intereses de Washington. En 1975, Ford y Kissinger decidieron no oponerse a la decisión en ese año por parte de la Organización de Estados Americanos de eliminar las sanciones contra Cuba, con lo cual esperaban que Cuba lo tomara como un gesto de buena fe. En su lugar, La Habana consideró que Washington tan solo estaba cubriendo sus pérdidas diplomáticas en Latinoamérica. En 2009, cuando Obama decidió no oponerse a la revocación de la resolución de la OEA en 1962 suspendiendo a Cuba, La Habana le dio la misma interpretación. Cuando él eliminó los límites a los viajes de los cubanoamericanos, los líderes cubanos lo consideraron una deuda política a la comunidad cubanoamericana, no un gesto hacia Cuba.

Washington, por su parte, ha querido que Cuba tome medidas significativas que den a la Casa Blanca una cobertura política contra la crítica interna, para mostrar que una política de compromiso arroja dividendos. Cuando los gestos de EE.UU. no provocan pasos recíprocos significativos por parte de La Habana, la Casa Blanca corre el riesgo de parecer débil. Esto preocupaba a Kissinger, Carter, Clinton y Obama, lo que los hacía reacios a realizar el tipo de movida dramática que hubiera podido romper el impasse Alphonse-Gaston.

Ambas partes deben ajustar su comportamiento. Washington, como el actor más poderoso, debiera estar dispuesto a dar pasos iniciales más atrevidos. Por su parte, La Habana necesita reconocer y responder positivamente ante esos pasos, incluso si sirven a otros intereses norteamericanos.



Lección Cuatro: El enfoque por incrementos para normalizar las relaciones no ha funcionado.

Kissinger trató de hacerlo. Carter trató de hacerlo. Clinton pensó en tratar de hacerlo, aunque sin mucho entusiasmo. Obama comenzó a tratar, pero exigió condiciones nada realistas.

El incrementalismo tiene tres fallas fatales. Primero, es lento. Pueden surgir asuntos confusos que entorpezcan el proceso de construir una confianza mutua, lo que dificulta el avance. Los ejemplos incluyen las intervenciones de Cuba en África durante la Guerra Fría; la crisis migratoria de los balseros y el derribo de los aviones de Hermanos al Rescate durante la administración Clinton; y el arresto y prisión del contratista de USAID Alan Gross durante la administración Obama.

Segundo, los pasos en incremento no cambian en lo fundamental la relación y por tanto son revertidos fácilmente. Gerald Ford eliminó el embargo al comercio de Cuba con subsidiarias de corporaciones norteamericanas en terceros países; la Ley de Democracia Cubana lo reimpuso. Clinton suavizó las restricciones a los intercambios persona a persona; George W. Bush las reimpuso y Obama las suavizó de nuevo.

Finalmente, aunque el gradualismo parecer ser políticamente seguro porque cada paso en incremento es pequeño y por lo tanto deber ser menos controvertido, un enfoque en incremento prolonga la lucha política con los opositores internos en Washington, quienes protestan ruidosamente lo mismo contra los pasos pequeños como contra los grandes. Cada paso incremental les da una nueva oportunidad de detener el proceso, y solo tienen que ganar una vez.

La alternativa es un golpe audaz que cambie en lo fundamental la relación (incluso aunque no solucione cada asunto) y deje a los oponentes ante un hecho consumado. El viaje de Nixon a China es un ejemplo paradigmático.

La Ley de Libertad Cubana y Solidaridad Democrática (c/p Helms-Burton) convirtió el embargo económico en ley, lo cual imposibilita que un presidente norteamericano simplemente normalice por sí mismo las relaciones EE.UU.-Cuba. Sin embargo, Obama tiene amplia latitud para autorizar excepciones al embargo y usar otros poderes ejecutivos para mejorar significativamente las relaciones con La Habana –incluyendo su autoridad constitucional de enviar y recibir embajadores.



Lección Cinco: La política interna siempre interesa a ambas partes.

Desde el principio, siempre ha habido en ambas capitales personas interesadas en mejorar las relaciones y otras opuestas a ellas. En las décadas de 1960 y 1970, la oposición en EE.UU. provenía fundamental de los propugnadores de la Guerra Fría dentro de la burocracia de la política exterior. En las décadas de 1980 y de 1990 y posteriormente, provenía sobre todo de los cubanoamericanos conservadores. El fin de la Guerra Fría redujo el primer obstáculo; los cambios demográficos en la comunidad cubanoamericana han erosionado gradualmente el segundo, como lo demuestra el éxito de Obama en las elecciones de 2008 y 2012. En la actualidad, la oposición norteamericana proviene principalmente de republicanos conservadores y un puñado de miembros demócratas del Congreso a quienes Obama no ha estado dispuesto a enfrentarse.

Fidel Castro hizo una exitosa carrera política en su país y el extranjero al presentarse como un David que se enfrentaba al Goliat imperialista. Pero Raúl Castro ha escogido un camino diferente. Mientras que Fidel sentía cierta satisfacción en desafiar a Estados Unidos y explotó la hostilidad norteamericana para conseguir un sentimiento nacionalista, Raúl se ha dedicado a los problemas internos. La diatriba contra EE.UU. figura de manera mucho menos prominente en sus discursos y él atribuye los problemas económicos de Cuba a las deficiencias de la política cubana en vez de al embargo. Si Fidel estaba motivado por mantener una relación enconada con Washington por razones de política interna, Raúl no.

En resumen, aunque la política interna ha sido un obstáculo en el pasado para mejores relaciones, el clima para el progreso en ambas capitales es mejor hoy de lo que sido durante décadas.



Lección Seis: Cuba quiere ser tratada como una igual, con respeto a su soberanía nacional.

Como dijo Fidel en 1978 a los diplomáticos de la administración Carter Peter Tarnoff y Robert Pastor, “Quizás sea que porque Estados Unidos es una gran potencia considera que puede hacer lo que quiere… Quizás sea idealista de mi parte, pero nunca he aceptado las prerrogativas universales de Estados Unidos. Nunca he aceptado y nunca aceptaré la existencia de una ley diferente y diferentes reglas”. Washington, por otra parte, durante mucho tiempo se ha sentido con derecho a hacer cualquier cosa que la realpolitik (*) exija.

A fines de 1959, La Habana respondió a una protesta diplomática de Washington con un largo recitado de la historia de la dominación norteamericana en la Isla, y concluía que “el gobierno cubano y el pueblo cubano están ansiosos por vivir en paz y armonía con el gobierno y el pueblo de Estados Unidos… pero sobre la base del respeto mutuo y de beneficios recíprocos”. Este tema se ha repetido por medio siglo de relaciones norteamericano-cubanas. Raúl Castro ha repetido el mismo punto una y otra vez al ofrecer negociar las diferencias con Estados Unidos.

Sin embargo, tratar a Cuba con el respeto debido a una nación soberana ha sido lo más difícil para Washington. La larga historia de la subordinación de Cuba a Estados Unidos antes de 1959 ha pesado en las mentes de los decisores de política a ambos del Estrecho de la Florida.

Los decisores de política en Washington necesitan aceptar que Cuba en el siglo 21 nunca más será la Cuba subordinada del siglo 19 y principios del 20. Los decisores de política en La Habana tienen que confiar en que la reconciliación con Estados Unidos es posible sin arriesgar la independencia nacional de Cuba, independencia por la que hicieron una revolución para garantizarla.

En un siglo en el que los problemas más urgentes trascienden las fronteras nacionales, los vecinos cercanos no pueden darse el lujo de una hostilidad perpetua. Con cada día que pasa, Cuba y Estados Unidos están más estrechamente ligados: con los cubanos comprando trigo a los agricultores del Medio Oeste; con los ciudadanos cubanos y norteamericanos viajando de manera más libre entre uno y otro país; con los cubanos y cubanoamericanos recomponiendo los lazos culturales, financieros y familiares seccionados después de la revolución en 1959.

Desde entonces, la historia del diálogo entre Cuba y Estados Unidos demuestra que no solo es posible reemplazar la estéril hostilidad con la reconciliación, sino que tal curso de acción será beneficioso para los intereses vitales de ambas naciones.

José Martí, cuya sospecha elocuentemente expresada acerca de los designios imperialistas de EE.UU. contra Cuba inspiró el nacionalismo de Fidel Castro, a pesar de eso vio la posibilidad de una relación basada en la igualdad. Pocos meses antes de su muerte en 1895, Martí escribió: “Existe esa otra América, Norteamérica, que no es la nuestra y cuya enemistad no es sabio ni viable alentar… Sin embargo, con firme propiedad y una independencia astuta, no es imposible –y ciertamente es útil– ser amigos”.

(*) Realismo político o política práctica, en especial una política basada en la fuerza, en vez de en ideales.

(Tomado de The Nation. Traducido por Progreso Semanal)