La participación ciudadana en el Estado cubano
Julio César Guanche
Ensayista e investigador.
El republicanismo democrático ha sido la bandera de grandes eventos como la Revolución francesa o la República española, e inspira hoy los procesos de cambio en curso en Venezuela, Bolivia y Ecuador. El movimiento socialista, como el jacobinismo, es parte de esa herencia republicana con sus luchas por la democracia y su concepto político de fraternidad: la reciprocidad en la igualdad es la libertad. El republicanismo antidemocrático fue, en contraste, el establecido en las repúblicas oligárquicas latinoamericanas tras la independencia de España, fundado sobre la exclusión de las mayorías indígenas, negras y mestizas y del conjunto de los pobres libres. Ese fue el régimen establecido en Cuba entre 1902 y 1933. La causa de su sórdido prestigio radica en su perfil oligárquico y excluyente, no en su carácter republicano. El establecimiento de la República era, precisamente, la gran conquista de las luchas libradas a lo largo del siglo XIX en el país.
Así, el ideario republicano posee una imagen conflictiva en la Isla por su desenvolvimiento en el siglo XX nacional. El hecho de llamar «República» al régimen imperante desde 1902 hasta 1959 y «Revolución» al que lo sucedió, expresa este problema, pero no hace parte de su solución. La forma de gobierno que regula la Constitución vigente es, también, una República. Ahora, el avance decidido hacia nuevos y redefinidos contenidos republicanos constituye una clave imprescindible —e impostergable— para la democratización de la política cubana. En ello ocupa un lugar esencial la promoción de la participación ciudadana como medio republicano de conformar colectivamente el orden social y de poner la actuación estatal bajo el control de la ciudadanía. Por ello, estudio el diseño institucional de la participación ciudadana en el Estado cubano, y su potencial para promoverla. La recuperación del referente del republicanismo democrático para la cultura política cubana es la vocación del análisis.
La concepción republicana de la participación
El republicanismo democrático vincula la propiedad y la libertad con la no dependencia y el autogobierno: proclama la ausencia de dominación como la clave de la convivencia entre seres libres y recíprocamente iguales. La forma republicana ha de ser la base de la ampliación democrática, esto es, el arreglo institucional que busque compatibilizar la libertad con la igualdad a partir de la universalización de la ciudadanía en tanto conjunto interdependiente de derechos.
Este republicanismo comparte dos tesis relacionadas entre sí sobre la libertad republicana: l Es la construcción de independencia. El programa de la libertad universal es la batalla contra el particularismo proveniente del ejercicio monopólico de la propiedad, contra el control de un grupo particular sobre las condiciones de reproducción de la vida personal y social. l Es la construcción de autonomía. Depender de un poder y/o un derecho reglamentado por otro, sobre el cual no se tiene ni participación ni control, reconduce al ciudadano a la condición de súbdito.
Ambos objetivos han de conjugarse para «no tener que pedir permiso a nadie para poder vivir», para no ser «dependiente» en estado de subordinación. La finalidad es erradicar cualquier forma de dominación que tenga lugar tanto en la esfera privada como en la esfera pública. De esta suerte, su puesta en práctica exige
atajar no solo el imperium —las relaciones de dominación procedentes de instancias estatales—, sino también, especialmente, el dominium, esto es, las relaciones de dominación nacidas de vínculos de dependencia que echan sus raíces en el mundo llamado civil y que, en buena medida, son el origen, también, del imperium.1
La manera republicana de combatir el poder monopólico de la propiedad es hacer a los ciudadanos propietarios de sus condiciones de vida y trabajo: hacerlos partícipes de la configuración de tales condiciones y permitirles controlarlas. En este sentido, la política es considerada una propiedad común del conjunto de ciudadanos.
La participación en el autogobierno resulta una forma de autodefinición ciudadana y no solo un camino para proteger intereses individuales. La libertad descansa sobre la obediencia a la ley que uno ha hecho para sí mismo. La participación deviene la justificación republicana sobre la democracia. La facultad estatal de dictar decisiones obligatorias es, democráticamente, análoga a la facultad de los ciudadanos de participar de ellas, en busca de mejorarlas. La participación defiende el carácter instituyente de la soberanía popular y para ello estructura la representación bajo la forma de un mandato; reconoce a toda la ciudadanía el derecho a elaborar la política, a participar de su gestión y a controlar su itinerario. El gobierno debe quedar sometido a la política, como instrumento delegado para ejecutar actos administrativos, y el poder estatal debe ser sometido a la soberanía popular, hasta recortar las fuentes de la autonomización de su poder.
Por tanto, no existe contraposición entre participación directa y representación controlada, si se sigue el objetivo republicano de preservar la soberanía sobre el gobierno. Según el discurso estatal revolucionario cubano, esta última es la línea adoptada por el sistema institucional de la participación ciudadana en el Estado.
Participación directa de la ciudadanía en el Estado
Después de la institucionalización de 1976, y de la creación del sistema de órganos del Poder Popular —la estructura estatal—, se ha afirmado que la democracia allí codificada combina la participación directa con la representación política a favor de la primera. Según Ricardo Alarcón de Quesada:
Como toda organización a escala del Estado-nación la nuestra también tiene un carácter representativo, pero no se agota en la representación formal, en la apariencia, sino que busca la participación directa de la gente en las instancias representativas. Incorpora lo más posible mecanismos y formas de democracia directa en estructuras de carácter inevitablemente representativo.2
En el diseño ocupa un valor fundamental la participación. La representación se ubica en lugar secundario: allí donde no alcanza la primera entra en juego el recurso «inevitable» de la segunda. La virtud y la eficacia de la implementación práctica de este modelo estará en proporción con la participación del mayor número de personas en los cauces que habilita: debe resultar máximamente inclusivo. No obstante, los mecanismos de participación directa consagrados por el texto constitucional cubano resultan limitados, si se comparan con los establecidos por el Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano (NCL).3
El NCL reconoce el derecho a participar en la elaboración, ejecución y control de los presupuestos del Estado, a exigir audiencias, veedurías, consultas previas, cabildos abiertos, consejos consultivos y observatorios, y regula figuras como la «silla vacía»;4 admite todas las formas de organización de la sociedad, instituye el Poder Ciudadano o el Consejo de participación ciudadana, y dicta leyes regulatorias de los derechos de participación, exigibles en cuanto derechos, aun cuando no hayan sido dictadas las leyes que regulen su ejercicio; prevé la iniciativa popular, legislativa y constitucional o el referendo aprobatorio, consultivo, revocatorio y abrogatorio y reglamenta vías ágiles de acceso a los tribunales, la participación directa del pueblo en la designación de jueces, la posibilidad de formulación directa de objeciones a la postulación de candidatos a magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y la elección de jueces del Tribunal Constitucional.
El ordenamiento constitucional cubano consagra como formas de participación directa de la ciudadanía las siguientes: la participación en elecciones periódicas y referendos populares y en la iniciativa legislativa.5 Su análisis revela la existencia de limitaciones en su ejercicio.
El sistema electoral
La reforma de 1992 dispuso el voto voluntario, libre, directo y secreto para integrar todas las asambleas, que mantuvieron sus rasgos de unicameralidad y ausencia de minorías parlamentarias. La facultad de nominar candidatos para las provincias y la nación quedó a cargo de «Comisiones de Candidaturas». Para el municipio se consagró la nominación directa en asambleas de vecinos. El Partido Comunista de Cuba (PCC) no se consideró sujeto del proceso electoral, pues no postula candidatos.
Las elecciones generales se realizan cada cinco años, para elegir delegados a las asambleas municipales y provinciales y diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP). En el ínterin, se efectúan las parciales, cada dos años y medio, para renovar las asambleas municipales. Todas transcurren sin campaña electoral. En cuanto a las municipales, el sistema se organiza en circunscripciones uninominales (es electo un solo candidato entre una cifra mínima de dos y una máxima de ocho), divididas en áreas de nominación; mientras que en las provinciales y nacionales, la boleta electoral —con tantos nombres como cargos por elegir— es una lista «cerrada y no bloqueada», en la cual se puede votar por uno, varios o todos los candidatos, pero no agregar otros. El sistema se rige por una norma de representación proporcional. Se elige un número de candidatos correspondiente a una cifra de población, criterio empleado internacionalmente para evitar manipulaciones, pues impide la creación a conveniencia de circunscripciones electorales.
En suma, el ordenamiento regula un proceso electoral semicompetitivo para los municipios y no competitivo para las provincias y la nación.
En teoría, un sistema electoral semicompetitivo cumple las siguientes funciones: legitimación de las relaciones de poder existentes, distensión política hacia adentro, proyección de imagen hacia afuera, manifestación (e integración parcial) de fuerzas opositoras, y reajuste estructural del poder con el objetivo de afianzar el sistema. Por su parte, un diseño de elecciones no competitivas se encarga idealmente de movilizar a todas las fuerzas sociales, de explicar a la población los criterios de la política estatal y de consolidar la unidad político-moral del pueblo.6
La mayor parte de estas funciones se verifican en el comportamiento del sistema electoral cubano, que ha convocado con regularidad a elecciones, ha mantenido la transparencia del escrutinio, altos índices de participación y con garantías electorales: la prohibición del apoyo oficial a candidatos individualizados y la tipificación de conductas electorales ilícitas; aunque carece de otras garantías, como la existencia de una autoridad electoral independiente y de una jurisdicción electoral con competencia privativa en la materia.
Desde 1976 hasta 2010 la participación electoral ha oscilado entre 95,2% y 95,9%. Esas cifras tradicionalmente se han asumido como una muestra de «respaldo a nuestro sistema político y una contundente respuesta de los cubanos y cubanas con derecho al sufragio a las campañas mediáticas orquestadas por el gobierno de los Estados Unidos, la Unión Europea y sus lacayos del patio».7
El sistema electoral ha contado con una alta y positiva respuesta de los electores a las solicitudes oficiales de «voto unido» —por todos los candidatos—,8 junto a la escasa presencia del voto nulo y en blanco, rubro que a lo largo del período se ha comportado sobre menos de 7%.9 Las elecciones han servido como «virtuales» plebiscitos sobre la continuidad del proyecto10 debido a la legitimidad histórica del poder revolucionario y del liderazgo de Fidel Castro, a la aceptación por parte de la ciudadanía de la institucionalidad existente —para defender la Revolución—, y por diversos grados de presión política y social sobre el acto de votar.11
A la par, el sistema deja en pie varios problemas: los programas de gobierno local, provincial y nacional no se definen —los candidatos se presentan a las elecciones sin programa de gobierno— a través del proceso electoral, este no dirime el poder político, pues los cargos puestos a elección no abarcan toda la estructura de dirección política;12 no se contabiliza un tipo de preferencia ciudadana de voto13 y no se estipula el voto de los ciudadanos emigrados que se encuentren en el país en el momento de la votación.14
Referendos populares
La Constitución cubana establece que es una atribución de la ANPP disponer la convocatoria de referendos para dos casos: asuntos que considere necesarios y reformas constitucionales —cuando, por los contenidos que propone modificar, no pueda ser llevada a cabo por la ANPP (Art. 75, inciso u).
El expediente de la reforma supone un principio del Estado de Derecho: la supremacía constitucional. La garantía de la rigidez constitucional exige que la modificación de la Ley de leyes requiera un procedimiento extraordinario respecto a la aprobación o cambio de la legislación ordinaria.
La ANPP es el único órgano que puede reformar la Constitución, total o parcialmente, mediante acuerdo adoptado por no menos de dos terceras partes de su membresía y, si la renovación es total o se refiere a la integración y facultades de dicho órgano o de su Consejo de Estado, o a derechos y deberes consagrados en la Constitución, requiere, además, la ratificación por referendo popular (Art. 137).
En 1992 se modificó más de 50% de los contenidos del articulado de 1976 que habían sido sometidos a consulta previa durante la discusión del Llamamiento al IV Congreso del PCC (1990). Para la reforma, la ANPP estimó que no resultaban afectados aquellos especialmente protegidos por la Constitución con la figura del referendo, y la aprobó por sí misma.
La regulación reporta un problema: la Constitución transfiere la soberanía desde el pueblo hacia la Asamblea —la única que puede activar su modificación. Se considera a la ANPP como el constituyente (1992, Art. 3), cuando debe serlo la ciudadanía. La Constitución no se entiende como un mandato vinculante del soberano —el pueblo— hacia los poderes públicos que solo este puede modificar. El soberano podría recuperar el poder constituyente solo cuando el referendo se estime como necesario por la ANPP, que resulta además el único sujeto legitimado para interpretar la constitucionalidad de sus propios actos (Art.75, c).
La transferencia de soberanía puede evitarse con la legitimación de otros sujetos —por ejemplo, un número cualificado de ciudadanos— capaces de activar el referendo constitucional; con la elevación de los requisitos que debe cumplir la ANPP para reformar por sí misma la Constitución, y con la obligatoriedad de consulta previa y/o de la ratificación por referendo de actos normativos que afecten sentidos y significados cuya necesidad de protección se desprenda del referido texto.
La facultad de la ANPP de convocar referendos —ejecutivos y legislativos— sobre materias distintas a la reforma constitucional no ha sido ejercida desde 1976. En realidad, bajo su mandato no se han efectuado, el único celebrado formó como parte del proceso de aprobación de la propia Constitución.15
La regulación del referendo presenta otras limitaciones. Si solo la ANPP puede convocarlos, estos abarcarán materias de índole nacional, y no se convertirían en mecanismos de democracia directa en provincias, municipios, consejos populares y circunscripciones, como sí lo hace el Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano (NCL) al conceder la posibilidad de realizar referendos en todos los ámbitos de decisión pública.
En consecuencia, el referendo no constituye un instrumento activo de ejercicio directo de poder en el diseño institucional cubano. Para favorecer su uso, es necesario ampliar el número de sujetos legitimados para convocarlo —una cifra cualificada de ciudadanos y un mayor número de órganos públicos— así como ampliar los ámbitos de validez para los que pueda convocarse. El procedimiento seguido por el NCL en este campo apuesta por la activación del poder constituyente de la ciudadanía, en primera instancia, ante cualquier cambio constitucional.
Iniciativa legislativa
Según la Constitución cubana pueden proponer proyectos de leyes, en ejercicio de la iniciativa legislativa, los diputados a la ANPP y sus comisiones, el Consejo de Estado, el Consejo de Ministros, las comisiones de la ANPP, el Comité Nacional de la Central de Trabajadores de Cuba (CTC) y las direcciones nacionales de las demás organizaciones sociales y de masas (OSM); el Tribunal Supremo Popular, en materia relativa a la administración de justicia; la Fiscalía General de la República, en materia de su competencia; y los ciudadanos.
La iniciativa legislativa califica como mecanismo directo de poder a favor de la ciudadanía si es promovida por las OSM y por los propios ciudadanos. Para llevar esta última a vías de hecho debe ser ejercida por no menos de diez mil electores (Art. 88).
El Reglamento de la ANPP establece los requisitos para el ejercicio de este derecho.16 Desde 1976, dicha iniciativa propuesta por ciudadanos se ha pretendido ejercer solo en 2002. Una plataforma de opositores, con apoyo internacional, presentó a la ANPP un programa («Proyecto Varela») que no reunió esos requisitos.17
La iniciativa legislativa promovida por la dirección nacional de una OSM se emplea con regularidad —por ejemplo, la Federación de Mujeres Cubanas (FMC) promovió el proyecto del Código de Familia, y la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP) lo ha hecho con regulaciones agrarias. Su uso ha mostrado contradicciones: la iniciativa legislativa no tiene validez sobre cuestiones constitucionales, pero las direcciones nacionales de las OSM en 2002 propusieron la reforma constitucional.
El NCL ha ampliado y facilitado el ámbito de la «iniciativa popular normativa». Se ejerce para proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante la Función Legislativa o cualquier otro órgano con competencia normativa, deberá contar con el respaldo de un número no inferior a 0,20% y 5% de las personas inscritas en el registro electoral de la jurisdicción correspondiente. Quienes propongan la iniciativa popular participarán, mediante representantes, en el debate del proyecto en el órgano correspondiente, que tendrá un plazo de ciento ochenta días para tratar la propuesta; de no ser así, esta entrará en vigencia.18
En Cuba, para hacer uso de esa posibilidad es preciso construir un marco jurídico y político que facilite los requisitos y el ambiente necesarios para ejercerla, garantice la concertación autónoma de la ciudadanía y el acceso a medios de comunicación para difundirla y ganar adeptos. Permitir la propuesta o derogación de actos normativos —en todas las instancias del Estado y desde la ciudadanía— generaría un mecanismo de disputa de la soberanía frente al gobierno.
Participación indirecta de la ciudadanía en el Estado: el Poder Popular
Según lo expuesto, los mecanismos constitucionales de participación directa reconocidos en la Constitución cubana no se han desarrollado. Por tanto, las prácticas representativas son preminentes sobre las participativas directas, en contradicción con los objetivos declarados por el modelo. La representación resulta el mecanismo institucional más empleado para la participación en la toma de decisiones estatales. Desde la perspectiva republicana democrática, aquella presenta dos dimensiones: ser capaz tanto de garantizar el acceso universal al Estado como de mantener bajo control al representante. La Constitución considera los procesos de representación política como participación indirecta, la que tiene lugar a través del sistema de órganos del Poder Popular en tres escalas territoriales: municipios, provincias y nación.
Nominación de candidatos para integrar el Estado
El proceso de nominación de candidatos debe asegurar de inicio el derecho de todos los ciudadanos a intervenir, por sí mismos o a través de representantes, en la dirección del Estado (Art. 131). En el nivel de base —una circunscripción municipal— es capaz de hacerlo, pero esta potencialidad es poco empleada por la ciudadanía. Las cifras consultadas indican, por un lado, que el número de candidatos propuestos está pegado al mínimo legal (dos por circunscripción), y, por otro, que existe un alto índice de coincidencia en las propuestas de candidatos en las asambleas de nominación.19 Las causas pueden encontrarse en la presencia de elementos que desestimulan la participación, producidos por el tipo de atribuciones que posee el delegado y por los problemas que enfrenta para ejercerlas.
En los niveles medio y superior del sistema —provincias y nación—, la función de proponer candidatos la desempeñan las Comisiones de Candidatura (CC), que garantizan amplio acceso al aparato estatal, pero no la posibilidad de acceso universal. El hecho da lugar a distorsiones: la subrepresentación o no representación de grupos con voluntades políticas autoidentificadas, cuando el sistema se compromete con el valor de la máxima inclusión, consagrado por la Constitución.
El propio discurso institucional muestra esta limitación del sistema: para probar su democraticidad —en tanto igualdad de derechos políticos para toda la ciudadanía— afirma que el proceso electoral permitiría la nominación y la elección de cualquier candidato, incluso de los opositores de la política estatal.20 Para ello solo se necesitaría que «cualquiera» resultara nominado y que se agenciase los votos. El criterio, válido para el espacio municipal, no es extensible a los otros niveles, en los que la propuesta de nominables es facultad de las CC.
En la práctica, el debate entre sectores revolucionarios siempre ha contado con diversas y encontradas posiciones. Sin embargo, esa diversidad no se canaliza a través del proceso electoral: no llega a expresarse en la propuesta ni elección de candidatos que sostengan diferencias posicionales, situables dentro del marco legal; tampoco encuentra representación eficiente en la deliberación de las asambleas una vez electas.
Por tanto, las CC no estarían satisfaciendo con eficacia su objetivo de asegurar acceso universal al Estado. Deberían operar con la condición legal de «ciudadanos», empleada por la Constitución y la Ley Electoral, sin otra distinción de naturaleza ideológica. La ausencia de tal distinción es una necesidad democrática: reivindica el principio de igualdad política. Las propuestas de las CC integran un organismo universal, el Estado, que pertenece a todos los ciudadanos, y no un organismo político particular, de naturaleza selectiva, como es un partido.21
No es útil comparar este razonamiento con el comportamiento exclusivista de los sistemas electorales liberales —como hace el discurso institucional cubano—, pues estos imaginan la representación como un espacio de mercado. La democracia liberal es de esencia elitista: no promete que todos los ciudadanos tendrán acceso al Estado, sino que sus intereses serán manejados «democráticamente», esto es, que sus representantes deberán tomarlos en cuenta. Resulta más prudente comparar el dilema en cuestión con experiencias que comparten sentidos similares sobre la representación, como en el caso venezolano:
El poder popular no puede teñirse del color de un partido político, ni de una corriente religiosa, el poder popular […] debe ser de muchos colores, debe ser como el arco iris y debe dar cabida a todas y todos los ciudadanos de Venezuela. Son las personas que habitan en una comunidad, centro de trabajo o estudio las que deben elegir democráticamente a sus voceras y voceros y estos naturalmente representarán diferentes posiciones políticas e ideológicas, dependiendo de la fuerza que esas posiciones tengan en sus respectivas comunidades. Esa es la idea y así se ha hecho donde se ha aplicado correctamente la Ley de los Consejos Comunales.22
En Cuba, el punto tiene diversas proyecciones: el ingreso de corrientes de opinión legales, pero diferentes a las estatales/gubernamentales, al lugar de toma de decisiones estatales; la elegibilidad o designación de cargos públicos; la subrepresentación de grupos desfavorecidos; y las potencialidades del criterio sobre el que se funda la representación para ofrecer cauce de intervención universal en el Estado.
El problema del acceso universal al Estado no se limita —como normalmente se aduce— al conflicto de la oposición financiada por los Estados Unidos. Como el diseño institucional inhabilita, legal y legítimamente, a quien pretenda acceder al Estado a través del apoyo comprobado de entes gubernamentales extranjeros, tal problema es de mayor alcance: el de la representación oficial de todo el espectro político que acepte, aun críticamente, el orden legal establecido.
Los cargos públicos confiados a procesos de elección no abarcan toda la estructura funcionarial del poder estatal. Se deja fuera del ámbito electivo gran número de cargos públicos estatales, que son «nombrados» o «designados», como las directivas de todos los Institutos y Consejos y del sistema escolar, universitario y empresarial del país, que cumplan funciones públicas. Con ello, no se reconocen de modo universal los derechos funcionales (1992, Art. 43) —algunos les llaman «funcionariales»— porque, según está implementada, la práctica de la designación no asegura: a) la igualdad de oportunidades a los aspirantes al cargo público (podría, por ejemplo, disponerse la existencia de un concurso público de oposición a un cargo estatal, con la obligación de designar al «mejor para el puesto», en este caso existiría designación con respeto de la igualdad), b) un criterio de selección que reclame, en consecuencia con lo anterior, solo méritos y capacidades como los presupuestos que han de servir para elegir o designar un cargo público) y c) un procedimiento para la selección que suponga la elección del cargo público por parte de la comunidad ciudadana de base (un territorio o un colectivo laboral, según el ámbito de la decisión), o capacidad de esta para intervenir en su nombramiento.23 Además, el proceso de designación, como está implementado, fomenta la prioridad de rendir cuentas ante la instancia «de arriba», que nombra y sustituye, y deja sin carácter vinculante la rendición de cuentas ante las bases
El Estado cubano ha mantenido políticas de promoción de grupos subrepresentados, a través de diferentes mecanismos y actores. Las OSM han desempeñado un papel primordial para la continuidad de esas estrategias; no obstante, las políticas de identidad con las que trabajan responden a una estructura social homogénea, mantenida por tres décadas, y menos a una estructura «heterogeneizada», como la que caló en Cuba a partir de los años 90. Sin embargo, un contexto de diferenciación social produce sujetos de identidad y lealtades múltiples, que incorporan nuevas y pluralizadas demandas identitarias.
Esta diversidad demanda ser procesada desde un paradigma de articulación de diferencias, que reconozca identidades sociales y cívicas en movimiento, y que genere consecuencias políticas: reconocer derechos de participación a colectivos sociales autoidentificados y evaluar si están sometidos a condiciones de discriminación y desfavorecimiento en lo que respecta a su representación política. Existen indicadores de que las políticas destinadas a ciertos grupos sociales se han expresado más en los niveles medio y superior que en los procesos llevados a cabo en las bases, como sucede con las mujeres, subrepresentadas en los gobiernos locales.
El hecho precisa de la formulación de renovadas políticas públicas de promoción de colectivos desfavorecidos, que reivindiquen el principio constitucional de igualdad bajo el principio republicano siguiente: en ningún caso las demandas políticas de identidad deberán quedar fuera de procesos democráticos de toma de decisión. Al mismo tiempo, es preciso pensar estrategias que eviten el encierro de estas políticas, y hagan posible presentar como universalizables sus intereses en la esfera pública.
En el trabajo de las comisiones de candidatura lo anterior podría concretarse así: a) la pluralización, sobre nuevos criterios, de la base ideológica de la representación, y b) la modificación de su base institucional.
El discurso institucional cubano propone votar por los «mejores y más capaces». La información ofrecida sobre los candidatos para orientar la elección es una breve ficha (una cuartilla) descriptiva de su desempeño en las esferas estudiantil/laboral y política-institucional. Esta base ideológica para la representación excluye cualquier otra opinión, o toma de posición, sobre dimensiones de pigmentación de la piel, edad, estado de la salud, ingresos, ideología, orientación sexual, varias de las cuales condicionan el desempeño social de las personas elegibles y generan diversos comportamientos políticos. El criterio es limitado para abrir paso a las demandas de una ciudadanía descolonizada, ideal que reivindica la igualdad política desde la diferencia. Pluralizar la base ideológica de la representación contribuye a liberar las relaciones sociales de las dominaciones fundadas sobre clase, raza, sexo, edad, diferencia cultural, etc, existentes al interior de la sociedad. El discurso institucional sostiene que «hablar» sobre estas dimensiones es hacer «campaña electoral» y prohibirlo sería una ventaja porque impide la demagogia. Sin embargo, la demagogia surge, en rigor, de la ausencia de control sobre el representante.
Aquí radica uno de los impulsos fundamentales de la discusión contemporánea sobre la ciudadanía republicana, porque tematiza «dos cuestiones […] la de los derechos individuales y la de las identidades colectivas, la cuestión de la sociedad justa y la de la pertenencia a los grupos particulares».24 En ese horizonte, puede ser útil establecer reglas de acceso mínimo al aparato estatal a favor de grupos sociales desfavorecidos, y regular que las distintas formas de organización de la sociedad cuenten con canales para dirigir directamente demandas al Estado y poder verlas, también, representadas ante el respectivo órgano deliberativo estatal.
Por otra parte, el criterio territorial como base de la representación —elegir por la circunscripción de un municipio— es eficaz para mantener la cercanía entre el elector y el elegido, y favorecer procesos de rendición de cuentas y revocación, pero tiene también limitaciones: a) «condiciona que las personas estén representadas ante todo como consumidoras, de modo pasivo y no como productoras»,25 y b) el mandato conferido a los candidatos no puede tener escala ni contenidos diferentes a lo que él puede manejar en su territorio, y permite que grupos sociales con intereses no «locales» puedan quedar sin cauces de representación institucional para introducir sus temas en las agendas públicas locales, regionales, nacionales e internacionales.
Por lo tanto, sería útil la complementación de principios institucionales de representación, en función de pluralizar las vías por las cuales diferentes complejos de intereses puedan encontrar representación en el Estado. Por ejemplo, podría incorporarse el criterio de representación de intereses, que considera la pertenencia profesional o de clase y no sustituye ni elimina la representación política. El debate sobre este tipo de representación se ha reanalizado internacionalmente a partir del neocorporativismo (democrático o estatalista) hacia el cual se orientan los Estados fuertemente influidos por la idea del Estado social o de bienestar.26
Relación elector–delegado: la naturaleza del «mandato»
La Constitución establece que los delegados cumplen el «mandato» conferido por sus electores, en interés de toda la comunidad. El término «mandato» se emplea en el texto legal en su acepción cronológica: el lapso de desempeño de la función.27 Sin embargo, el discurso institucional lo utiliza como «confianza depositada en el representante», en el sentido de agencia fiduciaria. Los delegados no son remunerados por esta función y deben mantener a la par un trabajo.
El análisis de las prácticas desarrolladas sobre esa base muestra tres derivaciones: a) no existe mandato del elector al elegido, b) los electores entregan al delegado una petición de naturaleza administrativa y no política, y c) el delegado es un agente del Estado. Con la comprobación de estas tesis, se reafirma que el diseño institucional transfiere la soberanía desde la ciudadanía hacia el gobierno.
El delegado se vincula con los electores a través de audiencias, despachos, asambleas de rendición de cuentas, donde se presentan demandas que se califican como «planteamientos» y es obligatorio dar respuesta a cada elector, y a la asamblea de rendición de cuentas. Su trabajo se mide por la cantidad y la calidad de las explicaciones y/o soluciones que ofrece. Ahora bien, los «planteamientos» de los electores recogen opiniones, quejas y sugerencias, pero no son decisiones.28
El mandato otorgado es una petición de naturaleza administrativa: velar por la calidad del desempeño de las entidades de prestación de servicios en la localidad.29 Esta filosofía de trabajo, que entiende a los delegados como agencias de resolución de problemas prácticos, expresa un contenido democrático: la responsabilidad del poder público con las necesidades de la reproducción de la vida. El criterio hace parte de uno de los elementos de la «economía del cuidado»,30 que no subordina a la eficiencia o la rentabilidad la prestación de servicios imprescindibles.31
La obligatoriedad que recae sobre el delegado es, como regula la Constitución, «dar a conocer a la Asamblea y a la Administración de la localidad las opiniones, necesidades y dificultades que les trasmitan sus electores» y brindar respuestas sobre la gestión realizada para satisfacer las demandas. El delegado resulta un agente que obra a favor del elector en dos ámbitos: en el control y la fiscalización de la actividad de las entidades administrativas, y en la participación del electorado en órganos representativos estatales.
En esa lógica, a los delegados se les «pide» mejorar la «administración», pero no se les «encarga» aprobar determinadas «políticas»: el delegado no es un mandatario del elector para conformar el orden político de su circunscripción, sino un agente del Estado para contribuir a la resolución de problemas de la comunidad, con el apoyo de esta.
El diseño institucional establece una obligatoriedad al delegado: cumplir las directivas provenientes de órganos superiores, en cuanto se regula que «las disposiciones de los órganos estatales superiores son obligatorias para los inferiores»; y que «los órganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden cuentas de su gestión» (Art. 68, incisos d y e). Luego, el Estado es el «principal» en esta relación de agencia. La Constitución regula:
Los diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular tienen el deber de desarrollar sus labores en beneficio de los intereses del pueblo, mantener contacto con sus electores, oír sus planteamientos, sugerencias y críticas, y explicarles la política del Estado. Asimismo, rendirán cuenta del cumplimento de sus funciones, según lo establecido en la ley. (Art. 84, Énfasis mío. J.C.G.)
Los términos empleados son precisos: la «política del Estado» «se explica» a los electores, no es elaborada por estos, y se rige por el principio de «beneficio para la colectividad». Lo primero se asegura con la subordinación vertical del sistema estatal —los órganos superiores dirigen a los órganos inferiores— y lo segundo con la obligación de rendición de cuentas y con la posibilidad de revocación. Se prevé que la función de «principal» —o comitente— de la relación de agencia que establece el Estado con el delegado no pueda ser ejercida en solitario por parte del primero. Debe desarrollarse con la «incorporación de las organizaciones de masas y sociales a su actividad» (Art. 68, inciso ch).
La preocupación subyace en análisis sobre el NCL que proponen construir una red de «asambleas locales de democracia nacional», como espacio en que la ciudadanía pueda ejercer continuadamente su derecho a la participación en el gobierno no solo sobre los temas locales y municipales, sino sobre temas nacionales o plurinacionales, al tiempo que regula la representación política, en propiedad, como un mandato.
Estatus del delegado: sus atribuciones
El delegado de base cuenta con un amplio grado de atribuciones legales. Se le considera la máxima autoridad estatal en su demarcación. Sin embargo, no ejerce gobierno, lo que unido a su escasa capacidad para decidir sobre recursos locales, limita el ejercicio de sus atribuciones.
A la Asamblea Municipal del Poder Popular (AMPP), integrada por los delegados de circunscripción, se le conceden constitucionalmente las atribuciones de Estado y gobierno. El discurso institucional afirma que el delegado cumple funciones estatales de fiscalización y control sobre los órganos administrativos; pero el elector ha votado por un delegado ante ambas instancias. La confusión entre Estado y gobierno aparece de inicio en la Constitución. El segundo término es empleado con dos acepciones diferentes: el gobierno general de la nación (órganos de Estado y de gobierno sin distinción); y la Administración en sentido estricto (órganos explícitamente de gobierno). Esa redacción —cuyo sentido político es la concentración de poderes— permite confusiones entre las atribuciones de los órganos y la posibilidad de usurpación de funciones de unos por otros.32 El perfil del trabajo de los delegados de base se construye sobre esa indeterminación.
Las funciones asignadas a los delegados de base limitan el ejercicio de atribuciones tanto «políticas» —tomar parte en la creación de políticas públicas— como de «administración», pues controlan políticas que han sido definidas por estructuras de gobierno (Consejo de Ministros, ministerios, delegaciones provinciales y municipales), y en las cuales ellos no han participado.
Por otro lado, las atribuciones conferidas a los delegados indican una transferencia de poder desde los niveles centrales hacia las bases, que para ser efectiva debe ir acompañada de capacidades de toma de decisión sobre uso y generación de recursos, lo que invoca el tema del presupuesto municipal.
A partir de 1999, el perfeccionamiento del sistema presupuestario estuvo encaminado a estimular a los gobiernos provinciales y municipales en la recaudación de ingresos y en la eficiencia de los gastos. Sin embargo, el diseño no ha generado las consecuencias previstas, pues no ha producido un incremento de la capacidad de decisión de los delegados sobre la definición del presupuesto local.
La distorsión que sobre la definición del presupuesto produce la dualidad monetaria existente en el país, adiciona problemas a su manejo.33 Las operaciones con pesos convertibles (CUC) hacen posible el grueso del funcionamiento de la economía nacional. Sin embargo, el presupuesto estatal aprobado por la ANPP es en pesos (CUP), en el que se incluye el monto de CUC pero en forma de «contravalor» (1 CUC por 1 CUP). El resultado es que la Asamblea Nacional no toma decisiones sustanciales, a través de la discusión sobre el presupuesto, el uso de pesos convertibles es manejado por el nivel superior del gobierno. La Oficina Nacional de Estadísticas ofrece los datos económicos cubanos en CUP y se desconoce la cifra de emisión de la otra moneda. De tal modo, se configura un problema de legalidad: la existencia de un escenario de decisión dominado por reglas no sometidas al escrutinio del órgano supremo del Estado. El procedimiento impide el control ciudadano sobre un tema central para la asignación de recursos: el presupuesto estatal, y aleja de las bases la posibilidad de participar en su elaboración.
En el ámbito local, la AMPP aprueba un presupuesto en CUP que recibe definido en lo esencial por las instancias superiores, y no cuenta con capacidades de intervención en las asignaciones en CUC, obtenidas directivamente de los niveles superiores de gobierno. La aprobación de los presupuestos municipales deviene un acto formal y no un instrumento de iniciativa estatal local. Con ello, se limita el cumplimiento del rol del delegado y se minimiza su figura —a su vez, se resta sustancia al proceso del que forma parte— y mantiene la transferencia de la soberanía popular hacia la sede del gobierno.
Control sobre el elegido: rendición de cuentas y revocación
El control de los representantes a través de la rendición de cuentas y la revocación cierra el círculo trazado por el diseño institucional para la participación en la dirección del Estado.
La rendición de cuentas constituye un deber constitucional para todos los órganos y funcionarios del Estado. Está concebida como un control social sobre la actividad de gobierno, no reducido al Poder Popular.34
Por su parte, los delegados deben realizar asambleas de rendición de cuentas dos veces al año, buscar previamente información en aras de ofrecer respuestas convincentes, así como coordinar la asistencia de las entidades implicadas en las problemáticas de la comunidad. En los informes que elaboran las AMPP para sus sesiones, se evidencia la preocupación por la calidad de estos espacios. Se exige la participación de los vecinos en la solución de los problemas comunitarios; la concertación, por parte de los delegados, de los planteamientos recibidos con la AMPP; se pregunta por la permanencia de los electores en las asambleas de rendición de cuentas; y por lo sucedido en ellas; se controla la comunicación del delegado con sus electores, etcétera.
No obstante, un informe de la Comisión de órganos locales del Poder Popular, de la ANPP, de junio de 2006, presentaba como uno de los problemas más notables «el relacionado con la atención, respuestas y soluciones que ofrecen las direcciones administrativas a los planteamientos que hace la población».35 En 2009, otro informe de la misma Comisión declaró: «Hay que señalar que el nivel de solución de los planteamientos formulados a las entidades administrativas resulta particularmente bajo en algunos territorios».36 Por las entrevistas realizadas para esta investigación, es posible verificar altos grados de formalismo en las rendiciones de cuentas en lo que respecta, por ejemplo, a las tareas de fiscalización y control.
El funcionamiento de este tipo de asambleas indica una reducción de su contenido, por estar asociado el mandato a un tipo de encargo administrativo y a las limitaciones de los delegados para el desempeño de sus funciones. Correlativamente, la revocación experimenta desgastes como mecanismo de control popular sobre la actividad de gobierno. Normalmente se prefiere aceptar la renuncia o no reelegir antes que encarar la revocación como remate de una evaluación negativa del desempeño del representante. La revocación, propiamente dicha, se estaría verificando en casos excepcionales, como casos de robo por parte del delegado. Una causa probable es que el procedimiento necesario para llevarla a término no estimula su práctica continuada.37
En este punto, el ordenamiento desaprovecha las consecuencias del voto directo. Los delegados a las Asambleas Provinciales del Poder Popular y los diputados a la ANPP son electos de modo directo por la ciudadanía y rinden cuentas ante ella, pero los revocan las asambleas que los eligieron, no los electores. El hecho, no obstante, es consistente con el diseño: son agentes de los órganos estatales superiores.
La cifra exigida para la revocación —no menos de 25% de los electores o de delegados de las asambleas que eligieron a delegados provinciales y a diputados— resulta alta, comparada con lo dispuesto en el NCL: Venezuela exige 20%; Ecuador, 10%, y Bolivia, 15% (como mínimo), de la comunidad electoral que haya dado el voto al mandatario que se pretende revocar.38
La obligación de rendir cuentas podría ser un control social más efectivo si se entiende como parte de una relación de agencia cuyo contenido no se limita a peticiones administrativas: el representante debería rendir cuentas ante sus electores por los planteamientos recibidos, por las decisiones puntuales que ha tomado en el órgano representativo al que pertenece, al tiempo que podría ser comisionado para defender determinada voluntad de su comunidad ciudadana de base.
Ampliar la rendición de cuentas ante el elector, supone el desarrollo de temas conexos como la transparencia institucional y la comunicación pública. Desde el punto de vista jurídico, sería necesario legislar un procedimiento regularizado para disponer de acceso a la información pública por parte de la ciudadanía y aprobar la ley de libertad de palabra y prensa cuya promulgación exige la Constitución (Art. 53).
En el futuro, debería rediseñarse la regulación sobre el mandato para hacerlo capaz de agregar demandas sobre problemas puntuales del funcionamiento de los órganos administrativos de la localidad —como se hace hoy—, pero también para encargar políticas elaboradas desde la base que obliguen a los delegados a defender su sentido en los niveles superiores del sistema de representación y empoderar al ciudadano en cuanto principal o mandatario en esa relación. Conceder autonomía a las provincias y municipios debe potenciar el ejercicio de todas las atribuciones hoy otorgadas al delegado, y su ampliación.
En conclusión
Para un mayor desarrollo democrático, el Estado cubano necesita convertirse en un actor de importancia decisiva, mas no el único. Es preciso construir poder desde «lugares» diferentes —Estado, esfera pública, organizaciones de masas, agrupaciones ciudadanas—, en un espacio político regido por los principios de autonomía y cooperación, con la participación directa de las bases en la elaboración, ejecución y control de la política estatal hacia este horizonte: la construcción colectiva del orden.
La posibilidad de incrementar la participación ciudadana en el sistema estatal cubano enfrenta numerosos obstáculos, tanto provenientes de su entorno como del propio diseño del modelo. El sistema institucional se ha sostenido por la calidad de los actores que intervienen en él, pese a las contradicciones y desestímulos que presenta. Las bases de ese sostenimiento experimentan grandes desgastes, pues dicho sistema no ejerce todas sus prerrogativas, limita el contenido de las atribuciones de los delegados y opera en un contexto que reduce la posibilidad de desempeñar las funciones que establece. Por tanto, reclama la reelaboración del modelo mismo de participación ciudadana en el Estado, rediseñándolo a fondo para potenciar la participación sobre la base de los principios de garantía de acceso universal al Estado, la preminencia de la soberanía popular frente al gobierno y control sobre el representante.
En América Latina existen experiencias que pueden servir de referentes a la reformulación del modelo cubano de participación/representación política, específicamente en el NCL. El diálogo con este cuerpo constitucional puede contribuir a la «actualización» del sistema institucional cubano de la participación y, en general, de la filosofía sobre el ejercicio de poder.
De hacerse fuerte en esta dirección, el rumbo de los cambios que están hoy en curso afirmaría una radicalización democrática del socialismo en Cuba. La magnitud de estos desafíos aconseja enfrentarlos a través de un proceso constituyente nacional.
Notas
1. David Casassas, «Sociologías de la elección y nociones de libertad: la renta básica como proyecto republicano para sociedades de mercado», Isegoría, n. 33, Madrid, 2005, p. 238.
2. Pascual Serrano, «La democracia cubana no se agota en la representación formal, sino que incorpora mecanismos y formas de la democracia directa» (entrevista a Ricardo Alarcón de Quesada), Rebelión, 6 de diciembre de 2003, disponible en www.rebelion.org/noticia.php?id=53.
3. El origen del NCL puede situarse en la aparición de los textos constitucionales de Brasil (1988) y Colombia (1991). Sin embargo, empleo bajo el rótulo de NCL solo las constituciones de Venezuela (1999), Ecuador (2008) y Bolivia (2009) por considerar que continúan los avances de los dos primeros textos, pero con diferencias. Para ampliar este punto, véanse Rubén Martínez Dalmau, «El constitucionalismo sin padres y el proyecto de constitución de Ecuador», Rebelión, 9 de septiembre de 2008,, disponible en www.rebelion.org/noticia.php?id=72367; y Roberto Gargarella y Christian Courtis, El nuevo constitucionalismo latinoamericano: promesas e interrogantes, CEPAL, Santiago de Chile, 2009. Esta última oleada del NCL es relevante para Cuba porque apuesta por un «socialismo» que busca procesar el cambio social a través de la proclamación del «Estado constitucional de derechos», lo que significa una ruptura con la tradición socialista del siglo XX y la adopción de una original perspectiva republicana democrática, todo ello en contextos permanentes de beligerancia —legal e ilegal, desde el interior y desde el exterior de esos países— contra los procesos de cambio en curso.
4. «Las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la silla vacía, que ocupará una representante o un representante ciudadano en función de los temas a tratarse, con el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones». (Constitución de la República de Ecuador, 2008, Art. 101).
5 Constitución de la República de Cuba (1976, reformada en 1992 y 2002), Editora del Ministerio de Justicia, La Habana, 2002, artículos 131 y 88. En lo adelante, se consignará en el texto el número del artículo.
6. Diccionario electoral, Centro Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), San José de Costa Rica, 1988, p. 260.
7. «Votó el 95,86% de los electores», Granma, La Habana, 30 de abril de 2010, disponible en www.granma.cu/espanol/2010/abril/vier30/voto.html.
8. La necesidad, desde el punto de vista técnico, de votar por todos los candidatos que se presentan en la boleta significa salvar el que alguno no obtenga más del 50% de los votos.
9 En las elecciones parciales de 1995, las boletas en blanco alcanzaron 4,3% y hasta 7% fueron anuladas, para un total de 11,3%, máximo histórico de este dato. Las boletas depositadas en blanco en las elecciones parciales de 2010 representaron 4,59%, y las anuladas 4,3%, para un total de 8,89%, equivalente a 723 120 votantes —la mayor cifra alcanzada por este rubro desde las elecciones parciales de 1995—, lo cual esgrimió la oposición política como una muestra del «aumento del descontento en la Isla» (Juan Tamayo, «Disidencia cree que elecciones reflejan descontento en Cuba», El Nuevo Herald, Miami, 28 de abril de 2010). Si se le suma 4,14% de abstención, resulta que 1 077 444 personas (12,58% del electorado) no votaron según la convocatoria oficial.
10. Roberto Gili Colom, «“Valen todos”: elecciones con rango de plebiscito», Elecciones en Cuba ¿farsa o democracia?, Ocean Press, Melbourne, 1993, p. 56.
11. Personas consultadas para esta investigación, aseguraron que fueron solicitadas en sus casas para ejercer el voto entre las 12:30 am y la 1:00 pm —el colegio electoral cierra a las 6:00 pm—, tarea realizada por vecinos, miembros del Comité de Defensa de la Revolución (CDR), o activistas del colegio electoral. Otros refieren que, en ocasiones, reciben nombres propios, según quien las realice: por ejemplo, Operación Tun Tun, desarrollada por escolares. Raimundo López, «Un domingo distinto», Elecciones en Cuba ¿farsa o democracia?, ob. cit., p. 52. Las personas pueden temer, con fundamento real o no, algún tipo de consecuencias políticas negativas para su desempeño social por no acudir a votar. Ciertamente, para muchos puestos de trabajo, o la asignación de determinados recursos, se exige la «verificación», en sus lugares de residencia, del comportamiento político.
12. Se eligen estructuras estatales, mientras las de dirección del PCC, que rige al Estado, no se somete a sufragio popular —lo que es explicable técnicamente, pues deben ser elegidas por sus militantes, pero acarrea una distorsión de la representación. «“Yo vuelvo a votar cuando me dejen elegir al secretario municipal del Partido Comunista, que es el que realmente tiene poder y puede cambiar las cosas”, declaró una mujer que optó por abstenerse […] en estas elecciones». Fernando Ravsberg, «Cubanos votaron, no se esperan cambios», Cartas desde Cuba, BBC, La Habana, 26 de abril de 2010.
13 Las voluntades que expresan las boletas en blanco y anuladas exprofeso se desestiman y resultan irrelevantes respecto a la generación del perfil del sistema político.
14. La ley electoral exige, para votar, la residencia en el país por dos años anteriores a la fecha de las elecciones. Para ser electo, exige cinco años.
15. El discurso institucional hace un uso indistinto de los términos referendo y plebiscito. El segundo no afecta a actos de naturaleza normativa sino a cuestiones de hecho (actos políticos, medidas de gobierno). En cambio, el referendo da origen a una decisión legal (leyes, actos administrativos, reforma constitucional). La Constitución no menciona el plebiscito, pero podría utilizarse bajo la cobertura del referendo. Ambos casos son recursos diferentes al de las elecciones. En estas se eligen las personas que tomarán decisiones y el plebiscito/referendo se pronuncia sobre las decisiones en sí mismas. El plebiscito tampoco es sinónimo de «consulta popular», mecanismo muy empleado en la práctica política cubana. La consulta «compromete» moral y políticamente, pero el plebiscito/referendo «obliga» a los poderes públicos a aceptar su resultado.
16. Debe aportarse una fundamentación que exprese las relaciones que son objeto de regulación jurídica, sus objetivos y los presupuestos económicos, políticos y sociales que aconsejan su aprobación; las materias que se regulan y las soluciones que se proponen, con indicación de las modificaciones que se introducen en la legislación vigente; las disposiciones jurídicas que se ordenan o sistematizan y los antecedentes de la materia; las consecuencias económicas previsibles que se derivan de la aplicación de la disposición jurídica propuesta; la enumeración de las disposiciones jurídicas de igual o inferior jerarquía que se modifican, complementan o derogan; la fundamentación del rango normativo de esta disposición; los resultados de las coordinaciones efectuadas con los órganos y organismos que deben cumplir o hacer cumplir las regulaciones propuestas y las condiciones y mecanismos necesarios que garanticen su aplicabilidad, efectividad, cumplimiento y control. Si se trata de una propuesta de diez mil ciudadanos, además de la fundamentación antes descrita, debe aportarse declaración jurada ante notario, donde se acrediten las identidades personales, así como la capacidad de cada firmante para ejercer el sufragio. Véase Reglamento de la ANPP, disponible en www.parlamentocubano.cu.
17. Véase Manuel Alberto Ramy, «Proyecto Varela, viabilidad jurídica», disponible en www.progresoweekly.com/RPW_archives/RPWeekly070402/vecinosRamyVarela070402.htm
18. Constitución de la República de Ecuador, ob. cit., Art. 103.
19. Las cifras de no más de dos candidatos por circunscripción son cercanas al promedio con que cuentan estos indicadores en los procesos eleccionarios posteriores a 1992. Véase «Elecciones 2005», Anuario Estadístico de Cuba, Oficina Nacional de Estadísticas, La Habana, 2005 y 2008.
20. Véanse Roberto Gili Colom, ob. cit., y Pascual Serrano, ob. cit.
21. El diseño institucional consagra esta indeterminación: separa al Partido del Estado, prohibiéndole al primero nominar candidatos, pero coloca a las OSM, encargadas de hacerlo, bajo la subordinación del Partido. Una radicalización democrática de este elemento comportaría que las agencias de nominación fuesen entidades no subordinadas al uno ni al otro, y regular, por ejemplo, la autonomía de las organizaciones, en una renovada comprensión democrática sobre el papel del Estado en el socialismo.
22. Martha Harnecker, «Participación popular y socialismo en Venezuela», en Camila Piñeiro Harnecker, comp., Socialismo y democracia participativa en Venezuela (en prensa).
23. En la práctica institucional cubana opera un criterio que se acerca a esta comprensión: el de «idoneidad». Las decisiones que se tomen sobre su base —por ejemplo, dejar «disponible» a un trabajador— son recurribles a través de la justicia laboral, pero solo se aplica solo a los trabajadores, no a los dirigentes.
24. Ángel Rivero, «Tres espacios de la ciudadanía», en Isegoría, n. 24, Madrid, 2001, p. 52.
25. Miguel Limia, «Participación popular en la sociedad socialista cubana: tendencias de su desarrollo ulterior», en Haroldo Dilla, comp., La participación en Cuba y los retos del futuro, CEA, La Habana, 1996, pp. 72-3.
26. Norberto Bobbio, Teoría general de la política, Trotta, Madrid, 2003, p. 491.
27. La Ley Electoral lo emplea así en todo momento (Arts. 11, 94, 146, 152, 153, 155 y 156). Este es un ejemplo: «El ejercicio de los cargos de dirección electivos dentro de los órganos del Poder Popular tendrán término igual al mandato para el que fueron elegidos sus integrantes como miembros de dichos órganos». (Art. 11)
28. Los planteamientos se recogen tal cual son emitidos por los electores —cuyos nombres se recogen en acta levantada al efecto— y no es preciso votarlos por la asamblea, lo cual permitiría considerarlos una decisión. Estos son algunos testimonios recopilados para esta investigación: «Aunque la máxima autoridad son los electores, no puedes quedar a merced de una decisión de los electores, pues por una determinada circunstancia no se le puede dar solución al problema al que se refiere»; «Más que decisión, más que acuerdo, la palabra es comprometimiento, pues nuestra labor es política. El asunto es que al menos una respuesta debes darles a los electores». (Énfasis mío. J.C.G.)
29. Véase un planteamiento y su respuesta, recogido entre 2004 y 2006 en una circunscripción habanera. Planteamiento: «La empresa del agua rompió la calle frente al edificio para realizar arreglos, echaron la mezcla arriba del salidero, ha quedado todo abierto, chapucero, y cuando llueve se empantana el agua». Respuesta (de un directivo de la Empresa del agua): «Se visitó el lugar y se comprobó que el trabajo fue realizado por la “micro social” y el escombro (cemento) lo dejaron ellos, y así lo confirmó una compañera del edificio. Por parte de nuestra empresa, este planteamiento no procede».
30. Véase Corina Rodríguez Enríquez, «Economía del cuidado, equidad de género y nuevo orden económico internacional», en Del Sur hacia el Norte: Economía política del orden económico internacional emergente, CLACSO, Buenos Aires, 2007.
31. Los temas de la calidad de estos servicios, y de las alternativas existentes para su gestión pública, no son objeto de esta investigación, como tampoco la ausencia de elementos fundamentales de la economía del cuidado en el ordenamiento cubano, como, por ejemplo, el no reconocimiento por parte del Estado del valor económico del trabajo del hogar como fuente de riqueza y su consiguiente no cuantificación en las cuentas públicas.
32. Marta Prieto y Lissette Pérez, Temas de Derecho constitucional, Editorial Félix Varela, La Habana, 2000.
33. La explicación que sigue sobre el uso del CUC en relación con el presupuesto se basa en la entrevista que me concedió, para esta investigación, el experto e investigador del Centro de Estudios de la Economía Cubana, Pavel Vidal Alejandro (La Habana, 21 de junio de 2010).
34. Según Abel Prieto, siendo ministro de Cultura: «Mi trabajo frente al Ministerio de Cultura […] está sometido a permanente discusión por esa sociedad civil. Se celebra el congreso de los pioneros y recibo lo que dicen los niños sobre política cultural. […] Estuve en una Asamblea de Escritores de la UNEAC […] Allí analizamos desde las tarifas de derecho de autor hasta el papel enriquecedor que puede tener la crítica de los intelectuales revolucionarios y comprometidos. También asistí al congreso de la FEU. Nuestros enemigos dirán que esa es la sociedad civil oficialista, manipulada, pero esos «instrumentos del régimen», como ellos los llaman, me exigen que yo explique las cosas, y ha habido rectificaciones muy importantes». Abel Prieto et al., «El socialismo hoy: cultura y política», Último Jueves. Los debates de Temas, v. II, ICIC Juan Marinello/Temas, La Habana, 2008, p. 331.
35. ANPP, «Informe de la Comisión de Órganos Locales a la ANPP», 2006.
36. ANPP, Análisis del cuarto proceso de rendición de cuentas de los delegados de las Asambleas Municipales a sus electores. XIII mandato, segundo semestre de 2009.
37. «Un delegado mete la pata, pero la circunscripción es compleja políticamente. Si usted lo lleva a revocar te lo pueden elegir de nuevo allí mismo, sin revocarlo. Si llevas a alguien, haces la comisión, informas a todo el mundo, votan, y no lo revocan, es legal, y está en el derecho, pero políticamente es una derrota. Si yo sé que no lo van a revocar, no lo llevo a la circunscripción. Si esta misma persona me ofrece renunciar, lo acepto». Entrevista de Julio César Guanche con Tomás Cárdenas, presidente de la Comisión de Órganos Locales del Poder Popular, de la ANPP (24 de junio de 2010).
38. Se regula en el Artículo 240 de la Constitución boliviana (2009), el 105 de la ecuatoriana (2008), y el 72 de la venezolana (1999).
Julio César Guanche
Ensayista e investigador.
El republicanismo democrático ha sido la bandera de grandes eventos como la Revolución francesa o la República española, e inspira hoy los procesos de cambio en curso en Venezuela, Bolivia y Ecuador. El movimiento socialista, como el jacobinismo, es parte de esa herencia republicana con sus luchas por la democracia y su concepto político de fraternidad: la reciprocidad en la igualdad es la libertad. El republicanismo antidemocrático fue, en contraste, el establecido en las repúblicas oligárquicas latinoamericanas tras la independencia de España, fundado sobre la exclusión de las mayorías indígenas, negras y mestizas y del conjunto de los pobres libres. Ese fue el régimen establecido en Cuba entre 1902 y 1933. La causa de su sórdido prestigio radica en su perfil oligárquico y excluyente, no en su carácter republicano. El establecimiento de la República era, precisamente, la gran conquista de las luchas libradas a lo largo del siglo XIX en el país.
Así, el ideario republicano posee una imagen conflictiva en la Isla por su desenvolvimiento en el siglo XX nacional. El hecho de llamar «República» al régimen imperante desde 1902 hasta 1959 y «Revolución» al que lo sucedió, expresa este problema, pero no hace parte de su solución. La forma de gobierno que regula la Constitución vigente es, también, una República. Ahora, el avance decidido hacia nuevos y redefinidos contenidos republicanos constituye una clave imprescindible —e impostergable— para la democratización de la política cubana. En ello ocupa un lugar esencial la promoción de la participación ciudadana como medio republicano de conformar colectivamente el orden social y de poner la actuación estatal bajo el control de la ciudadanía. Por ello, estudio el diseño institucional de la participación ciudadana en el Estado cubano, y su potencial para promoverla. La recuperación del referente del republicanismo democrático para la cultura política cubana es la vocación del análisis.
La concepción republicana de la participación
El republicanismo democrático vincula la propiedad y la libertad con la no dependencia y el autogobierno: proclama la ausencia de dominación como la clave de la convivencia entre seres libres y recíprocamente iguales. La forma republicana ha de ser la base de la ampliación democrática, esto es, el arreglo institucional que busque compatibilizar la libertad con la igualdad a partir de la universalización de la ciudadanía en tanto conjunto interdependiente de derechos.
Este republicanismo comparte dos tesis relacionadas entre sí sobre la libertad republicana: l Es la construcción de independencia. El programa de la libertad universal es la batalla contra el particularismo proveniente del ejercicio monopólico de la propiedad, contra el control de un grupo particular sobre las condiciones de reproducción de la vida personal y social. l Es la construcción de autonomía. Depender de un poder y/o un derecho reglamentado por otro, sobre el cual no se tiene ni participación ni control, reconduce al ciudadano a la condición de súbdito.
Ambos objetivos han de conjugarse para «no tener que pedir permiso a nadie para poder vivir», para no ser «dependiente» en estado de subordinación. La finalidad es erradicar cualquier forma de dominación que tenga lugar tanto en la esfera privada como en la esfera pública. De esta suerte, su puesta en práctica exige
atajar no solo el imperium —las relaciones de dominación procedentes de instancias estatales—, sino también, especialmente, el dominium, esto es, las relaciones de dominación nacidas de vínculos de dependencia que echan sus raíces en el mundo llamado civil y que, en buena medida, son el origen, también, del imperium.1
La manera republicana de combatir el poder monopólico de la propiedad es hacer a los ciudadanos propietarios de sus condiciones de vida y trabajo: hacerlos partícipes de la configuración de tales condiciones y permitirles controlarlas. En este sentido, la política es considerada una propiedad común del conjunto de ciudadanos.
La participación en el autogobierno resulta una forma de autodefinición ciudadana y no solo un camino para proteger intereses individuales. La libertad descansa sobre la obediencia a la ley que uno ha hecho para sí mismo. La participación deviene la justificación republicana sobre la democracia. La facultad estatal de dictar decisiones obligatorias es, democráticamente, análoga a la facultad de los ciudadanos de participar de ellas, en busca de mejorarlas. La participación defiende el carácter instituyente de la soberanía popular y para ello estructura la representación bajo la forma de un mandato; reconoce a toda la ciudadanía el derecho a elaborar la política, a participar de su gestión y a controlar su itinerario. El gobierno debe quedar sometido a la política, como instrumento delegado para ejecutar actos administrativos, y el poder estatal debe ser sometido a la soberanía popular, hasta recortar las fuentes de la autonomización de su poder.
Por tanto, no existe contraposición entre participación directa y representación controlada, si se sigue el objetivo republicano de preservar la soberanía sobre el gobierno. Según el discurso estatal revolucionario cubano, esta última es la línea adoptada por el sistema institucional de la participación ciudadana en el Estado.
Participación directa de la ciudadanía en el Estado
Después de la institucionalización de 1976, y de la creación del sistema de órganos del Poder Popular —la estructura estatal—, se ha afirmado que la democracia allí codificada combina la participación directa con la representación política a favor de la primera. Según Ricardo Alarcón de Quesada:
Como toda organización a escala del Estado-nación la nuestra también tiene un carácter representativo, pero no se agota en la representación formal, en la apariencia, sino que busca la participación directa de la gente en las instancias representativas. Incorpora lo más posible mecanismos y formas de democracia directa en estructuras de carácter inevitablemente representativo.2
En el diseño ocupa un valor fundamental la participación. La representación se ubica en lugar secundario: allí donde no alcanza la primera entra en juego el recurso «inevitable» de la segunda. La virtud y la eficacia de la implementación práctica de este modelo estará en proporción con la participación del mayor número de personas en los cauces que habilita: debe resultar máximamente inclusivo. No obstante, los mecanismos de participación directa consagrados por el texto constitucional cubano resultan limitados, si se comparan con los establecidos por el Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano (NCL).3
El NCL reconoce el derecho a participar en la elaboración, ejecución y control de los presupuestos del Estado, a exigir audiencias, veedurías, consultas previas, cabildos abiertos, consejos consultivos y observatorios, y regula figuras como la «silla vacía»;4 admite todas las formas de organización de la sociedad, instituye el Poder Ciudadano o el Consejo de participación ciudadana, y dicta leyes regulatorias de los derechos de participación, exigibles en cuanto derechos, aun cuando no hayan sido dictadas las leyes que regulen su ejercicio; prevé la iniciativa popular, legislativa y constitucional o el referendo aprobatorio, consultivo, revocatorio y abrogatorio y reglamenta vías ágiles de acceso a los tribunales, la participación directa del pueblo en la designación de jueces, la posibilidad de formulación directa de objeciones a la postulación de candidatos a magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y la elección de jueces del Tribunal Constitucional.
El ordenamiento constitucional cubano consagra como formas de participación directa de la ciudadanía las siguientes: la participación en elecciones periódicas y referendos populares y en la iniciativa legislativa.5 Su análisis revela la existencia de limitaciones en su ejercicio.
El sistema electoral
La reforma de 1992 dispuso el voto voluntario, libre, directo y secreto para integrar todas las asambleas, que mantuvieron sus rasgos de unicameralidad y ausencia de minorías parlamentarias. La facultad de nominar candidatos para las provincias y la nación quedó a cargo de «Comisiones de Candidaturas». Para el municipio se consagró la nominación directa en asambleas de vecinos. El Partido Comunista de Cuba (PCC) no se consideró sujeto del proceso electoral, pues no postula candidatos.
Las elecciones generales se realizan cada cinco años, para elegir delegados a las asambleas municipales y provinciales y diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP). En el ínterin, se efectúan las parciales, cada dos años y medio, para renovar las asambleas municipales. Todas transcurren sin campaña electoral. En cuanto a las municipales, el sistema se organiza en circunscripciones uninominales (es electo un solo candidato entre una cifra mínima de dos y una máxima de ocho), divididas en áreas de nominación; mientras que en las provinciales y nacionales, la boleta electoral —con tantos nombres como cargos por elegir— es una lista «cerrada y no bloqueada», en la cual se puede votar por uno, varios o todos los candidatos, pero no agregar otros. El sistema se rige por una norma de representación proporcional. Se elige un número de candidatos correspondiente a una cifra de población, criterio empleado internacionalmente para evitar manipulaciones, pues impide la creación a conveniencia de circunscripciones electorales.
En suma, el ordenamiento regula un proceso electoral semicompetitivo para los municipios y no competitivo para las provincias y la nación.
En teoría, un sistema electoral semicompetitivo cumple las siguientes funciones: legitimación de las relaciones de poder existentes, distensión política hacia adentro, proyección de imagen hacia afuera, manifestación (e integración parcial) de fuerzas opositoras, y reajuste estructural del poder con el objetivo de afianzar el sistema. Por su parte, un diseño de elecciones no competitivas se encarga idealmente de movilizar a todas las fuerzas sociales, de explicar a la población los criterios de la política estatal y de consolidar la unidad político-moral del pueblo.6
La mayor parte de estas funciones se verifican en el comportamiento del sistema electoral cubano, que ha convocado con regularidad a elecciones, ha mantenido la transparencia del escrutinio, altos índices de participación y con garantías electorales: la prohibición del apoyo oficial a candidatos individualizados y la tipificación de conductas electorales ilícitas; aunque carece de otras garantías, como la existencia de una autoridad electoral independiente y de una jurisdicción electoral con competencia privativa en la materia.
Desde 1976 hasta 2010 la participación electoral ha oscilado entre 95,2% y 95,9%. Esas cifras tradicionalmente se han asumido como una muestra de «respaldo a nuestro sistema político y una contundente respuesta de los cubanos y cubanas con derecho al sufragio a las campañas mediáticas orquestadas por el gobierno de los Estados Unidos, la Unión Europea y sus lacayos del patio».7
El sistema electoral ha contado con una alta y positiva respuesta de los electores a las solicitudes oficiales de «voto unido» —por todos los candidatos—,8 junto a la escasa presencia del voto nulo y en blanco, rubro que a lo largo del período se ha comportado sobre menos de 7%.9 Las elecciones han servido como «virtuales» plebiscitos sobre la continuidad del proyecto10 debido a la legitimidad histórica del poder revolucionario y del liderazgo de Fidel Castro, a la aceptación por parte de la ciudadanía de la institucionalidad existente —para defender la Revolución—, y por diversos grados de presión política y social sobre el acto de votar.11
A la par, el sistema deja en pie varios problemas: los programas de gobierno local, provincial y nacional no se definen —los candidatos se presentan a las elecciones sin programa de gobierno— a través del proceso electoral, este no dirime el poder político, pues los cargos puestos a elección no abarcan toda la estructura de dirección política;12 no se contabiliza un tipo de preferencia ciudadana de voto13 y no se estipula el voto de los ciudadanos emigrados que se encuentren en el país en el momento de la votación.14
Referendos populares
La Constitución cubana establece que es una atribución de la ANPP disponer la convocatoria de referendos para dos casos: asuntos que considere necesarios y reformas constitucionales —cuando, por los contenidos que propone modificar, no pueda ser llevada a cabo por la ANPP (Art. 75, inciso u).
El expediente de la reforma supone un principio del Estado de Derecho: la supremacía constitucional. La garantía de la rigidez constitucional exige que la modificación de la Ley de leyes requiera un procedimiento extraordinario respecto a la aprobación o cambio de la legislación ordinaria.
La ANPP es el único órgano que puede reformar la Constitución, total o parcialmente, mediante acuerdo adoptado por no menos de dos terceras partes de su membresía y, si la renovación es total o se refiere a la integración y facultades de dicho órgano o de su Consejo de Estado, o a derechos y deberes consagrados en la Constitución, requiere, además, la ratificación por referendo popular (Art. 137).
En 1992 se modificó más de 50% de los contenidos del articulado de 1976 que habían sido sometidos a consulta previa durante la discusión del Llamamiento al IV Congreso del PCC (1990). Para la reforma, la ANPP estimó que no resultaban afectados aquellos especialmente protegidos por la Constitución con la figura del referendo, y la aprobó por sí misma.
La regulación reporta un problema: la Constitución transfiere la soberanía desde el pueblo hacia la Asamblea —la única que puede activar su modificación. Se considera a la ANPP como el constituyente (1992, Art. 3), cuando debe serlo la ciudadanía. La Constitución no se entiende como un mandato vinculante del soberano —el pueblo— hacia los poderes públicos que solo este puede modificar. El soberano podría recuperar el poder constituyente solo cuando el referendo se estime como necesario por la ANPP, que resulta además el único sujeto legitimado para interpretar la constitucionalidad de sus propios actos (Art.75, c).
La transferencia de soberanía puede evitarse con la legitimación de otros sujetos —por ejemplo, un número cualificado de ciudadanos— capaces de activar el referendo constitucional; con la elevación de los requisitos que debe cumplir la ANPP para reformar por sí misma la Constitución, y con la obligatoriedad de consulta previa y/o de la ratificación por referendo de actos normativos que afecten sentidos y significados cuya necesidad de protección se desprenda del referido texto.
La facultad de la ANPP de convocar referendos —ejecutivos y legislativos— sobre materias distintas a la reforma constitucional no ha sido ejercida desde 1976. En realidad, bajo su mandato no se han efectuado, el único celebrado formó como parte del proceso de aprobación de la propia Constitución.15
La regulación del referendo presenta otras limitaciones. Si solo la ANPP puede convocarlos, estos abarcarán materias de índole nacional, y no se convertirían en mecanismos de democracia directa en provincias, municipios, consejos populares y circunscripciones, como sí lo hace el Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano (NCL) al conceder la posibilidad de realizar referendos en todos los ámbitos de decisión pública.
En consecuencia, el referendo no constituye un instrumento activo de ejercicio directo de poder en el diseño institucional cubano. Para favorecer su uso, es necesario ampliar el número de sujetos legitimados para convocarlo —una cifra cualificada de ciudadanos y un mayor número de órganos públicos— así como ampliar los ámbitos de validez para los que pueda convocarse. El procedimiento seguido por el NCL en este campo apuesta por la activación del poder constituyente de la ciudadanía, en primera instancia, ante cualquier cambio constitucional.
Iniciativa legislativa
Según la Constitución cubana pueden proponer proyectos de leyes, en ejercicio de la iniciativa legislativa, los diputados a la ANPP y sus comisiones, el Consejo de Estado, el Consejo de Ministros, las comisiones de la ANPP, el Comité Nacional de la Central de Trabajadores de Cuba (CTC) y las direcciones nacionales de las demás organizaciones sociales y de masas (OSM); el Tribunal Supremo Popular, en materia relativa a la administración de justicia; la Fiscalía General de la República, en materia de su competencia; y los ciudadanos.
La iniciativa legislativa califica como mecanismo directo de poder a favor de la ciudadanía si es promovida por las OSM y por los propios ciudadanos. Para llevar esta última a vías de hecho debe ser ejercida por no menos de diez mil electores (Art. 88).
El Reglamento de la ANPP establece los requisitos para el ejercicio de este derecho.16 Desde 1976, dicha iniciativa propuesta por ciudadanos se ha pretendido ejercer solo en 2002. Una plataforma de opositores, con apoyo internacional, presentó a la ANPP un programa («Proyecto Varela») que no reunió esos requisitos.17
La iniciativa legislativa promovida por la dirección nacional de una OSM se emplea con regularidad —por ejemplo, la Federación de Mujeres Cubanas (FMC) promovió el proyecto del Código de Familia, y la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP) lo ha hecho con regulaciones agrarias. Su uso ha mostrado contradicciones: la iniciativa legislativa no tiene validez sobre cuestiones constitucionales, pero las direcciones nacionales de las OSM en 2002 propusieron la reforma constitucional.
El NCL ha ampliado y facilitado el ámbito de la «iniciativa popular normativa». Se ejerce para proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante la Función Legislativa o cualquier otro órgano con competencia normativa, deberá contar con el respaldo de un número no inferior a 0,20% y 5% de las personas inscritas en el registro electoral de la jurisdicción correspondiente. Quienes propongan la iniciativa popular participarán, mediante representantes, en el debate del proyecto en el órgano correspondiente, que tendrá un plazo de ciento ochenta días para tratar la propuesta; de no ser así, esta entrará en vigencia.18
En Cuba, para hacer uso de esa posibilidad es preciso construir un marco jurídico y político que facilite los requisitos y el ambiente necesarios para ejercerla, garantice la concertación autónoma de la ciudadanía y el acceso a medios de comunicación para difundirla y ganar adeptos. Permitir la propuesta o derogación de actos normativos —en todas las instancias del Estado y desde la ciudadanía— generaría un mecanismo de disputa de la soberanía frente al gobierno.
Participación indirecta de la ciudadanía en el Estado: el Poder Popular
Según lo expuesto, los mecanismos constitucionales de participación directa reconocidos en la Constitución cubana no se han desarrollado. Por tanto, las prácticas representativas son preminentes sobre las participativas directas, en contradicción con los objetivos declarados por el modelo. La representación resulta el mecanismo institucional más empleado para la participación en la toma de decisiones estatales. Desde la perspectiva republicana democrática, aquella presenta dos dimensiones: ser capaz tanto de garantizar el acceso universal al Estado como de mantener bajo control al representante. La Constitución considera los procesos de representación política como participación indirecta, la que tiene lugar a través del sistema de órganos del Poder Popular en tres escalas territoriales: municipios, provincias y nación.
Nominación de candidatos para integrar el Estado
El proceso de nominación de candidatos debe asegurar de inicio el derecho de todos los ciudadanos a intervenir, por sí mismos o a través de representantes, en la dirección del Estado (Art. 131). En el nivel de base —una circunscripción municipal— es capaz de hacerlo, pero esta potencialidad es poco empleada por la ciudadanía. Las cifras consultadas indican, por un lado, que el número de candidatos propuestos está pegado al mínimo legal (dos por circunscripción), y, por otro, que existe un alto índice de coincidencia en las propuestas de candidatos en las asambleas de nominación.19 Las causas pueden encontrarse en la presencia de elementos que desestimulan la participación, producidos por el tipo de atribuciones que posee el delegado y por los problemas que enfrenta para ejercerlas.
En los niveles medio y superior del sistema —provincias y nación—, la función de proponer candidatos la desempeñan las Comisiones de Candidatura (CC), que garantizan amplio acceso al aparato estatal, pero no la posibilidad de acceso universal. El hecho da lugar a distorsiones: la subrepresentación o no representación de grupos con voluntades políticas autoidentificadas, cuando el sistema se compromete con el valor de la máxima inclusión, consagrado por la Constitución.
El propio discurso institucional muestra esta limitación del sistema: para probar su democraticidad —en tanto igualdad de derechos políticos para toda la ciudadanía— afirma que el proceso electoral permitiría la nominación y la elección de cualquier candidato, incluso de los opositores de la política estatal.20 Para ello solo se necesitaría que «cualquiera» resultara nominado y que se agenciase los votos. El criterio, válido para el espacio municipal, no es extensible a los otros niveles, en los que la propuesta de nominables es facultad de las CC.
En la práctica, el debate entre sectores revolucionarios siempre ha contado con diversas y encontradas posiciones. Sin embargo, esa diversidad no se canaliza a través del proceso electoral: no llega a expresarse en la propuesta ni elección de candidatos que sostengan diferencias posicionales, situables dentro del marco legal; tampoco encuentra representación eficiente en la deliberación de las asambleas una vez electas.
Por tanto, las CC no estarían satisfaciendo con eficacia su objetivo de asegurar acceso universal al Estado. Deberían operar con la condición legal de «ciudadanos», empleada por la Constitución y la Ley Electoral, sin otra distinción de naturaleza ideológica. La ausencia de tal distinción es una necesidad democrática: reivindica el principio de igualdad política. Las propuestas de las CC integran un organismo universal, el Estado, que pertenece a todos los ciudadanos, y no un organismo político particular, de naturaleza selectiva, como es un partido.21
No es útil comparar este razonamiento con el comportamiento exclusivista de los sistemas electorales liberales —como hace el discurso institucional cubano—, pues estos imaginan la representación como un espacio de mercado. La democracia liberal es de esencia elitista: no promete que todos los ciudadanos tendrán acceso al Estado, sino que sus intereses serán manejados «democráticamente», esto es, que sus representantes deberán tomarlos en cuenta. Resulta más prudente comparar el dilema en cuestión con experiencias que comparten sentidos similares sobre la representación, como en el caso venezolano:
El poder popular no puede teñirse del color de un partido político, ni de una corriente religiosa, el poder popular […] debe ser de muchos colores, debe ser como el arco iris y debe dar cabida a todas y todos los ciudadanos de Venezuela. Son las personas que habitan en una comunidad, centro de trabajo o estudio las que deben elegir democráticamente a sus voceras y voceros y estos naturalmente representarán diferentes posiciones políticas e ideológicas, dependiendo de la fuerza que esas posiciones tengan en sus respectivas comunidades. Esa es la idea y así se ha hecho donde se ha aplicado correctamente la Ley de los Consejos Comunales.22
En Cuba, el punto tiene diversas proyecciones: el ingreso de corrientes de opinión legales, pero diferentes a las estatales/gubernamentales, al lugar de toma de decisiones estatales; la elegibilidad o designación de cargos públicos; la subrepresentación de grupos desfavorecidos; y las potencialidades del criterio sobre el que se funda la representación para ofrecer cauce de intervención universal en el Estado.
El problema del acceso universal al Estado no se limita —como normalmente se aduce— al conflicto de la oposición financiada por los Estados Unidos. Como el diseño institucional inhabilita, legal y legítimamente, a quien pretenda acceder al Estado a través del apoyo comprobado de entes gubernamentales extranjeros, tal problema es de mayor alcance: el de la representación oficial de todo el espectro político que acepte, aun críticamente, el orden legal establecido.
Los cargos públicos confiados a procesos de elección no abarcan toda la estructura funcionarial del poder estatal. Se deja fuera del ámbito electivo gran número de cargos públicos estatales, que son «nombrados» o «designados», como las directivas de todos los Institutos y Consejos y del sistema escolar, universitario y empresarial del país, que cumplan funciones públicas. Con ello, no se reconocen de modo universal los derechos funcionales (1992, Art. 43) —algunos les llaman «funcionariales»— porque, según está implementada, la práctica de la designación no asegura: a) la igualdad de oportunidades a los aspirantes al cargo público (podría, por ejemplo, disponerse la existencia de un concurso público de oposición a un cargo estatal, con la obligación de designar al «mejor para el puesto», en este caso existiría designación con respeto de la igualdad), b) un criterio de selección que reclame, en consecuencia con lo anterior, solo méritos y capacidades como los presupuestos que han de servir para elegir o designar un cargo público) y c) un procedimiento para la selección que suponga la elección del cargo público por parte de la comunidad ciudadana de base (un territorio o un colectivo laboral, según el ámbito de la decisión), o capacidad de esta para intervenir en su nombramiento.23 Además, el proceso de designación, como está implementado, fomenta la prioridad de rendir cuentas ante la instancia «de arriba», que nombra y sustituye, y deja sin carácter vinculante la rendición de cuentas ante las bases
El Estado cubano ha mantenido políticas de promoción de grupos subrepresentados, a través de diferentes mecanismos y actores. Las OSM han desempeñado un papel primordial para la continuidad de esas estrategias; no obstante, las políticas de identidad con las que trabajan responden a una estructura social homogénea, mantenida por tres décadas, y menos a una estructura «heterogeneizada», como la que caló en Cuba a partir de los años 90. Sin embargo, un contexto de diferenciación social produce sujetos de identidad y lealtades múltiples, que incorporan nuevas y pluralizadas demandas identitarias.
Esta diversidad demanda ser procesada desde un paradigma de articulación de diferencias, que reconozca identidades sociales y cívicas en movimiento, y que genere consecuencias políticas: reconocer derechos de participación a colectivos sociales autoidentificados y evaluar si están sometidos a condiciones de discriminación y desfavorecimiento en lo que respecta a su representación política. Existen indicadores de que las políticas destinadas a ciertos grupos sociales se han expresado más en los niveles medio y superior que en los procesos llevados a cabo en las bases, como sucede con las mujeres, subrepresentadas en los gobiernos locales.
El hecho precisa de la formulación de renovadas políticas públicas de promoción de colectivos desfavorecidos, que reivindiquen el principio constitucional de igualdad bajo el principio republicano siguiente: en ningún caso las demandas políticas de identidad deberán quedar fuera de procesos democráticos de toma de decisión. Al mismo tiempo, es preciso pensar estrategias que eviten el encierro de estas políticas, y hagan posible presentar como universalizables sus intereses en la esfera pública.
En el trabajo de las comisiones de candidatura lo anterior podría concretarse así: a) la pluralización, sobre nuevos criterios, de la base ideológica de la representación, y b) la modificación de su base institucional.
El discurso institucional cubano propone votar por los «mejores y más capaces». La información ofrecida sobre los candidatos para orientar la elección es una breve ficha (una cuartilla) descriptiva de su desempeño en las esferas estudiantil/laboral y política-institucional. Esta base ideológica para la representación excluye cualquier otra opinión, o toma de posición, sobre dimensiones de pigmentación de la piel, edad, estado de la salud, ingresos, ideología, orientación sexual, varias de las cuales condicionan el desempeño social de las personas elegibles y generan diversos comportamientos políticos. El criterio es limitado para abrir paso a las demandas de una ciudadanía descolonizada, ideal que reivindica la igualdad política desde la diferencia. Pluralizar la base ideológica de la representación contribuye a liberar las relaciones sociales de las dominaciones fundadas sobre clase, raza, sexo, edad, diferencia cultural, etc, existentes al interior de la sociedad. El discurso institucional sostiene que «hablar» sobre estas dimensiones es hacer «campaña electoral» y prohibirlo sería una ventaja porque impide la demagogia. Sin embargo, la demagogia surge, en rigor, de la ausencia de control sobre el representante.
Aquí radica uno de los impulsos fundamentales de la discusión contemporánea sobre la ciudadanía republicana, porque tematiza «dos cuestiones […] la de los derechos individuales y la de las identidades colectivas, la cuestión de la sociedad justa y la de la pertenencia a los grupos particulares».24 En ese horizonte, puede ser útil establecer reglas de acceso mínimo al aparato estatal a favor de grupos sociales desfavorecidos, y regular que las distintas formas de organización de la sociedad cuenten con canales para dirigir directamente demandas al Estado y poder verlas, también, representadas ante el respectivo órgano deliberativo estatal.
Por otra parte, el criterio territorial como base de la representación —elegir por la circunscripción de un municipio— es eficaz para mantener la cercanía entre el elector y el elegido, y favorecer procesos de rendición de cuentas y revocación, pero tiene también limitaciones: a) «condiciona que las personas estén representadas ante todo como consumidoras, de modo pasivo y no como productoras»,25 y b) el mandato conferido a los candidatos no puede tener escala ni contenidos diferentes a lo que él puede manejar en su territorio, y permite que grupos sociales con intereses no «locales» puedan quedar sin cauces de representación institucional para introducir sus temas en las agendas públicas locales, regionales, nacionales e internacionales.
Por lo tanto, sería útil la complementación de principios institucionales de representación, en función de pluralizar las vías por las cuales diferentes complejos de intereses puedan encontrar representación en el Estado. Por ejemplo, podría incorporarse el criterio de representación de intereses, que considera la pertenencia profesional o de clase y no sustituye ni elimina la representación política. El debate sobre este tipo de representación se ha reanalizado internacionalmente a partir del neocorporativismo (democrático o estatalista) hacia el cual se orientan los Estados fuertemente influidos por la idea del Estado social o de bienestar.26
Relación elector–delegado: la naturaleza del «mandato»
La Constitución establece que los delegados cumplen el «mandato» conferido por sus electores, en interés de toda la comunidad. El término «mandato» se emplea en el texto legal en su acepción cronológica: el lapso de desempeño de la función.27 Sin embargo, el discurso institucional lo utiliza como «confianza depositada en el representante», en el sentido de agencia fiduciaria. Los delegados no son remunerados por esta función y deben mantener a la par un trabajo.
El análisis de las prácticas desarrolladas sobre esa base muestra tres derivaciones: a) no existe mandato del elector al elegido, b) los electores entregan al delegado una petición de naturaleza administrativa y no política, y c) el delegado es un agente del Estado. Con la comprobación de estas tesis, se reafirma que el diseño institucional transfiere la soberanía desde la ciudadanía hacia el gobierno.
El delegado se vincula con los electores a través de audiencias, despachos, asambleas de rendición de cuentas, donde se presentan demandas que se califican como «planteamientos» y es obligatorio dar respuesta a cada elector, y a la asamblea de rendición de cuentas. Su trabajo se mide por la cantidad y la calidad de las explicaciones y/o soluciones que ofrece. Ahora bien, los «planteamientos» de los electores recogen opiniones, quejas y sugerencias, pero no son decisiones.28
El mandato otorgado es una petición de naturaleza administrativa: velar por la calidad del desempeño de las entidades de prestación de servicios en la localidad.29 Esta filosofía de trabajo, que entiende a los delegados como agencias de resolución de problemas prácticos, expresa un contenido democrático: la responsabilidad del poder público con las necesidades de la reproducción de la vida. El criterio hace parte de uno de los elementos de la «economía del cuidado»,30 que no subordina a la eficiencia o la rentabilidad la prestación de servicios imprescindibles.31
La obligatoriedad que recae sobre el delegado es, como regula la Constitución, «dar a conocer a la Asamblea y a la Administración de la localidad las opiniones, necesidades y dificultades que les trasmitan sus electores» y brindar respuestas sobre la gestión realizada para satisfacer las demandas. El delegado resulta un agente que obra a favor del elector en dos ámbitos: en el control y la fiscalización de la actividad de las entidades administrativas, y en la participación del electorado en órganos representativos estatales.
En esa lógica, a los delegados se les «pide» mejorar la «administración», pero no se les «encarga» aprobar determinadas «políticas»: el delegado no es un mandatario del elector para conformar el orden político de su circunscripción, sino un agente del Estado para contribuir a la resolución de problemas de la comunidad, con el apoyo de esta.
El diseño institucional establece una obligatoriedad al delegado: cumplir las directivas provenientes de órganos superiores, en cuanto se regula que «las disposiciones de los órganos estatales superiores son obligatorias para los inferiores»; y que «los órganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden cuentas de su gestión» (Art. 68, incisos d y e). Luego, el Estado es el «principal» en esta relación de agencia. La Constitución regula:
Los diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular tienen el deber de desarrollar sus labores en beneficio de los intereses del pueblo, mantener contacto con sus electores, oír sus planteamientos, sugerencias y críticas, y explicarles la política del Estado. Asimismo, rendirán cuenta del cumplimento de sus funciones, según lo establecido en la ley. (Art. 84, Énfasis mío. J.C.G.)
Los términos empleados son precisos: la «política del Estado» «se explica» a los electores, no es elaborada por estos, y se rige por el principio de «beneficio para la colectividad». Lo primero se asegura con la subordinación vertical del sistema estatal —los órganos superiores dirigen a los órganos inferiores— y lo segundo con la obligación de rendición de cuentas y con la posibilidad de revocación. Se prevé que la función de «principal» —o comitente— de la relación de agencia que establece el Estado con el delegado no pueda ser ejercida en solitario por parte del primero. Debe desarrollarse con la «incorporación de las organizaciones de masas y sociales a su actividad» (Art. 68, inciso ch).
La preocupación subyace en análisis sobre el NCL que proponen construir una red de «asambleas locales de democracia nacional», como espacio en que la ciudadanía pueda ejercer continuadamente su derecho a la participación en el gobierno no solo sobre los temas locales y municipales, sino sobre temas nacionales o plurinacionales, al tiempo que regula la representación política, en propiedad, como un mandato.
Estatus del delegado: sus atribuciones
El delegado de base cuenta con un amplio grado de atribuciones legales. Se le considera la máxima autoridad estatal en su demarcación. Sin embargo, no ejerce gobierno, lo que unido a su escasa capacidad para decidir sobre recursos locales, limita el ejercicio de sus atribuciones.
A la Asamblea Municipal del Poder Popular (AMPP), integrada por los delegados de circunscripción, se le conceden constitucionalmente las atribuciones de Estado y gobierno. El discurso institucional afirma que el delegado cumple funciones estatales de fiscalización y control sobre los órganos administrativos; pero el elector ha votado por un delegado ante ambas instancias. La confusión entre Estado y gobierno aparece de inicio en la Constitución. El segundo término es empleado con dos acepciones diferentes: el gobierno general de la nación (órganos de Estado y de gobierno sin distinción); y la Administración en sentido estricto (órganos explícitamente de gobierno). Esa redacción —cuyo sentido político es la concentración de poderes— permite confusiones entre las atribuciones de los órganos y la posibilidad de usurpación de funciones de unos por otros.32 El perfil del trabajo de los delegados de base se construye sobre esa indeterminación.
Las funciones asignadas a los delegados de base limitan el ejercicio de atribuciones tanto «políticas» —tomar parte en la creación de políticas públicas— como de «administración», pues controlan políticas que han sido definidas por estructuras de gobierno (Consejo de Ministros, ministerios, delegaciones provinciales y municipales), y en las cuales ellos no han participado.
Por otro lado, las atribuciones conferidas a los delegados indican una transferencia de poder desde los niveles centrales hacia las bases, que para ser efectiva debe ir acompañada de capacidades de toma de decisión sobre uso y generación de recursos, lo que invoca el tema del presupuesto municipal.
A partir de 1999, el perfeccionamiento del sistema presupuestario estuvo encaminado a estimular a los gobiernos provinciales y municipales en la recaudación de ingresos y en la eficiencia de los gastos. Sin embargo, el diseño no ha generado las consecuencias previstas, pues no ha producido un incremento de la capacidad de decisión de los delegados sobre la definición del presupuesto local.
La distorsión que sobre la definición del presupuesto produce la dualidad monetaria existente en el país, adiciona problemas a su manejo.33 Las operaciones con pesos convertibles (CUC) hacen posible el grueso del funcionamiento de la economía nacional. Sin embargo, el presupuesto estatal aprobado por la ANPP es en pesos (CUP), en el que se incluye el monto de CUC pero en forma de «contravalor» (1 CUC por 1 CUP). El resultado es que la Asamblea Nacional no toma decisiones sustanciales, a través de la discusión sobre el presupuesto, el uso de pesos convertibles es manejado por el nivel superior del gobierno. La Oficina Nacional de Estadísticas ofrece los datos económicos cubanos en CUP y se desconoce la cifra de emisión de la otra moneda. De tal modo, se configura un problema de legalidad: la existencia de un escenario de decisión dominado por reglas no sometidas al escrutinio del órgano supremo del Estado. El procedimiento impide el control ciudadano sobre un tema central para la asignación de recursos: el presupuesto estatal, y aleja de las bases la posibilidad de participar en su elaboración.
En el ámbito local, la AMPP aprueba un presupuesto en CUP que recibe definido en lo esencial por las instancias superiores, y no cuenta con capacidades de intervención en las asignaciones en CUC, obtenidas directivamente de los niveles superiores de gobierno. La aprobación de los presupuestos municipales deviene un acto formal y no un instrumento de iniciativa estatal local. Con ello, se limita el cumplimiento del rol del delegado y se minimiza su figura —a su vez, se resta sustancia al proceso del que forma parte— y mantiene la transferencia de la soberanía popular hacia la sede del gobierno.
Control sobre el elegido: rendición de cuentas y revocación
El control de los representantes a través de la rendición de cuentas y la revocación cierra el círculo trazado por el diseño institucional para la participación en la dirección del Estado.
La rendición de cuentas constituye un deber constitucional para todos los órganos y funcionarios del Estado. Está concebida como un control social sobre la actividad de gobierno, no reducido al Poder Popular.34
Por su parte, los delegados deben realizar asambleas de rendición de cuentas dos veces al año, buscar previamente información en aras de ofrecer respuestas convincentes, así como coordinar la asistencia de las entidades implicadas en las problemáticas de la comunidad. En los informes que elaboran las AMPP para sus sesiones, se evidencia la preocupación por la calidad de estos espacios. Se exige la participación de los vecinos en la solución de los problemas comunitarios; la concertación, por parte de los delegados, de los planteamientos recibidos con la AMPP; se pregunta por la permanencia de los electores en las asambleas de rendición de cuentas; y por lo sucedido en ellas; se controla la comunicación del delegado con sus electores, etcétera.
No obstante, un informe de la Comisión de órganos locales del Poder Popular, de la ANPP, de junio de 2006, presentaba como uno de los problemas más notables «el relacionado con la atención, respuestas y soluciones que ofrecen las direcciones administrativas a los planteamientos que hace la población».35 En 2009, otro informe de la misma Comisión declaró: «Hay que señalar que el nivel de solución de los planteamientos formulados a las entidades administrativas resulta particularmente bajo en algunos territorios».36 Por las entrevistas realizadas para esta investigación, es posible verificar altos grados de formalismo en las rendiciones de cuentas en lo que respecta, por ejemplo, a las tareas de fiscalización y control.
El funcionamiento de este tipo de asambleas indica una reducción de su contenido, por estar asociado el mandato a un tipo de encargo administrativo y a las limitaciones de los delegados para el desempeño de sus funciones. Correlativamente, la revocación experimenta desgastes como mecanismo de control popular sobre la actividad de gobierno. Normalmente se prefiere aceptar la renuncia o no reelegir antes que encarar la revocación como remate de una evaluación negativa del desempeño del representante. La revocación, propiamente dicha, se estaría verificando en casos excepcionales, como casos de robo por parte del delegado. Una causa probable es que el procedimiento necesario para llevarla a término no estimula su práctica continuada.37
En este punto, el ordenamiento desaprovecha las consecuencias del voto directo. Los delegados a las Asambleas Provinciales del Poder Popular y los diputados a la ANPP son electos de modo directo por la ciudadanía y rinden cuentas ante ella, pero los revocan las asambleas que los eligieron, no los electores. El hecho, no obstante, es consistente con el diseño: son agentes de los órganos estatales superiores.
La cifra exigida para la revocación —no menos de 25% de los electores o de delegados de las asambleas que eligieron a delegados provinciales y a diputados— resulta alta, comparada con lo dispuesto en el NCL: Venezuela exige 20%; Ecuador, 10%, y Bolivia, 15% (como mínimo), de la comunidad electoral que haya dado el voto al mandatario que se pretende revocar.38
La obligación de rendir cuentas podría ser un control social más efectivo si se entiende como parte de una relación de agencia cuyo contenido no se limita a peticiones administrativas: el representante debería rendir cuentas ante sus electores por los planteamientos recibidos, por las decisiones puntuales que ha tomado en el órgano representativo al que pertenece, al tiempo que podría ser comisionado para defender determinada voluntad de su comunidad ciudadana de base.
Ampliar la rendición de cuentas ante el elector, supone el desarrollo de temas conexos como la transparencia institucional y la comunicación pública. Desde el punto de vista jurídico, sería necesario legislar un procedimiento regularizado para disponer de acceso a la información pública por parte de la ciudadanía y aprobar la ley de libertad de palabra y prensa cuya promulgación exige la Constitución (Art. 53).
En el futuro, debería rediseñarse la regulación sobre el mandato para hacerlo capaz de agregar demandas sobre problemas puntuales del funcionamiento de los órganos administrativos de la localidad —como se hace hoy—, pero también para encargar políticas elaboradas desde la base que obliguen a los delegados a defender su sentido en los niveles superiores del sistema de representación y empoderar al ciudadano en cuanto principal o mandatario en esa relación. Conceder autonomía a las provincias y municipios debe potenciar el ejercicio de todas las atribuciones hoy otorgadas al delegado, y su ampliación.
En conclusión
Para un mayor desarrollo democrático, el Estado cubano necesita convertirse en un actor de importancia decisiva, mas no el único. Es preciso construir poder desde «lugares» diferentes —Estado, esfera pública, organizaciones de masas, agrupaciones ciudadanas—, en un espacio político regido por los principios de autonomía y cooperación, con la participación directa de las bases en la elaboración, ejecución y control de la política estatal hacia este horizonte: la construcción colectiva del orden.
La posibilidad de incrementar la participación ciudadana en el sistema estatal cubano enfrenta numerosos obstáculos, tanto provenientes de su entorno como del propio diseño del modelo. El sistema institucional se ha sostenido por la calidad de los actores que intervienen en él, pese a las contradicciones y desestímulos que presenta. Las bases de ese sostenimiento experimentan grandes desgastes, pues dicho sistema no ejerce todas sus prerrogativas, limita el contenido de las atribuciones de los delegados y opera en un contexto que reduce la posibilidad de desempeñar las funciones que establece. Por tanto, reclama la reelaboración del modelo mismo de participación ciudadana en el Estado, rediseñándolo a fondo para potenciar la participación sobre la base de los principios de garantía de acceso universal al Estado, la preminencia de la soberanía popular frente al gobierno y control sobre el representante.
En América Latina existen experiencias que pueden servir de referentes a la reformulación del modelo cubano de participación/representación política, específicamente en el NCL. El diálogo con este cuerpo constitucional puede contribuir a la «actualización» del sistema institucional cubano de la participación y, en general, de la filosofía sobre el ejercicio de poder.
De hacerse fuerte en esta dirección, el rumbo de los cambios que están hoy en curso afirmaría una radicalización democrática del socialismo en Cuba. La magnitud de estos desafíos aconseja enfrentarlos a través de un proceso constituyente nacional.
Notas
1. David Casassas, «Sociologías de la elección y nociones de libertad: la renta básica como proyecto republicano para sociedades de mercado», Isegoría, n. 33, Madrid, 2005, p. 238.
2. Pascual Serrano, «La democracia cubana no se agota en la representación formal, sino que incorpora mecanismos y formas de la democracia directa» (entrevista a Ricardo Alarcón de Quesada), Rebelión, 6 de diciembre de 2003, disponible en www.rebelion.org/noticia.php?id=53.
3. El origen del NCL puede situarse en la aparición de los textos constitucionales de Brasil (1988) y Colombia (1991). Sin embargo, empleo bajo el rótulo de NCL solo las constituciones de Venezuela (1999), Ecuador (2008) y Bolivia (2009) por considerar que continúan los avances de los dos primeros textos, pero con diferencias. Para ampliar este punto, véanse Rubén Martínez Dalmau, «El constitucionalismo sin padres y el proyecto de constitución de Ecuador», Rebelión, 9 de septiembre de 2008,, disponible en www.rebelion.org/noticia.php?id=72367; y Roberto Gargarella y Christian Courtis, El nuevo constitucionalismo latinoamericano: promesas e interrogantes, CEPAL, Santiago de Chile, 2009. Esta última oleada del NCL es relevante para Cuba porque apuesta por un «socialismo» que busca procesar el cambio social a través de la proclamación del «Estado constitucional de derechos», lo que significa una ruptura con la tradición socialista del siglo XX y la adopción de una original perspectiva republicana democrática, todo ello en contextos permanentes de beligerancia —legal e ilegal, desde el interior y desde el exterior de esos países— contra los procesos de cambio en curso.
4. «Las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la silla vacía, que ocupará una representante o un representante ciudadano en función de los temas a tratarse, con el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones». (Constitución de la República de Ecuador, 2008, Art. 101).
5 Constitución de la República de Cuba (1976, reformada en 1992 y 2002), Editora del Ministerio de Justicia, La Habana, 2002, artículos 131 y 88. En lo adelante, se consignará en el texto el número del artículo.
6. Diccionario electoral, Centro Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), San José de Costa Rica, 1988, p. 260.
7. «Votó el 95,86% de los electores», Granma, La Habana, 30 de abril de 2010, disponible en www.granma.cu/espanol/2010/abril/vier30/voto.html.
8. La necesidad, desde el punto de vista técnico, de votar por todos los candidatos que se presentan en la boleta significa salvar el que alguno no obtenga más del 50% de los votos.
9 En las elecciones parciales de 1995, las boletas en blanco alcanzaron 4,3% y hasta 7% fueron anuladas, para un total de 11,3%, máximo histórico de este dato. Las boletas depositadas en blanco en las elecciones parciales de 2010 representaron 4,59%, y las anuladas 4,3%, para un total de 8,89%, equivalente a 723 120 votantes —la mayor cifra alcanzada por este rubro desde las elecciones parciales de 1995—, lo cual esgrimió la oposición política como una muestra del «aumento del descontento en la Isla» (Juan Tamayo, «Disidencia cree que elecciones reflejan descontento en Cuba», El Nuevo Herald, Miami, 28 de abril de 2010). Si se le suma 4,14% de abstención, resulta que 1 077 444 personas (12,58% del electorado) no votaron según la convocatoria oficial.
10. Roberto Gili Colom, «“Valen todos”: elecciones con rango de plebiscito», Elecciones en Cuba ¿farsa o democracia?, Ocean Press, Melbourne, 1993, p. 56.
11. Personas consultadas para esta investigación, aseguraron que fueron solicitadas en sus casas para ejercer el voto entre las 12:30 am y la 1:00 pm —el colegio electoral cierra a las 6:00 pm—, tarea realizada por vecinos, miembros del Comité de Defensa de la Revolución (CDR), o activistas del colegio electoral. Otros refieren que, en ocasiones, reciben nombres propios, según quien las realice: por ejemplo, Operación Tun Tun, desarrollada por escolares. Raimundo López, «Un domingo distinto», Elecciones en Cuba ¿farsa o democracia?, ob. cit., p. 52. Las personas pueden temer, con fundamento real o no, algún tipo de consecuencias políticas negativas para su desempeño social por no acudir a votar. Ciertamente, para muchos puestos de trabajo, o la asignación de determinados recursos, se exige la «verificación», en sus lugares de residencia, del comportamiento político.
12. Se eligen estructuras estatales, mientras las de dirección del PCC, que rige al Estado, no se somete a sufragio popular —lo que es explicable técnicamente, pues deben ser elegidas por sus militantes, pero acarrea una distorsión de la representación. «“Yo vuelvo a votar cuando me dejen elegir al secretario municipal del Partido Comunista, que es el que realmente tiene poder y puede cambiar las cosas”, declaró una mujer que optó por abstenerse […] en estas elecciones». Fernando Ravsberg, «Cubanos votaron, no se esperan cambios», Cartas desde Cuba, BBC, La Habana, 26 de abril de 2010.
13 Las voluntades que expresan las boletas en blanco y anuladas exprofeso se desestiman y resultan irrelevantes respecto a la generación del perfil del sistema político.
14. La ley electoral exige, para votar, la residencia en el país por dos años anteriores a la fecha de las elecciones. Para ser electo, exige cinco años.
15. El discurso institucional hace un uso indistinto de los términos referendo y plebiscito. El segundo no afecta a actos de naturaleza normativa sino a cuestiones de hecho (actos políticos, medidas de gobierno). En cambio, el referendo da origen a una decisión legal (leyes, actos administrativos, reforma constitucional). La Constitución no menciona el plebiscito, pero podría utilizarse bajo la cobertura del referendo. Ambos casos son recursos diferentes al de las elecciones. En estas se eligen las personas que tomarán decisiones y el plebiscito/referendo se pronuncia sobre las decisiones en sí mismas. El plebiscito tampoco es sinónimo de «consulta popular», mecanismo muy empleado en la práctica política cubana. La consulta «compromete» moral y políticamente, pero el plebiscito/referendo «obliga» a los poderes públicos a aceptar su resultado.
16. Debe aportarse una fundamentación que exprese las relaciones que son objeto de regulación jurídica, sus objetivos y los presupuestos económicos, políticos y sociales que aconsejan su aprobación; las materias que se regulan y las soluciones que se proponen, con indicación de las modificaciones que se introducen en la legislación vigente; las disposiciones jurídicas que se ordenan o sistematizan y los antecedentes de la materia; las consecuencias económicas previsibles que se derivan de la aplicación de la disposición jurídica propuesta; la enumeración de las disposiciones jurídicas de igual o inferior jerarquía que se modifican, complementan o derogan; la fundamentación del rango normativo de esta disposición; los resultados de las coordinaciones efectuadas con los órganos y organismos que deben cumplir o hacer cumplir las regulaciones propuestas y las condiciones y mecanismos necesarios que garanticen su aplicabilidad, efectividad, cumplimiento y control. Si se trata de una propuesta de diez mil ciudadanos, además de la fundamentación antes descrita, debe aportarse declaración jurada ante notario, donde se acrediten las identidades personales, así como la capacidad de cada firmante para ejercer el sufragio. Véase Reglamento de la ANPP, disponible en www.parlamentocubano.cu.
17. Véase Manuel Alberto Ramy, «Proyecto Varela, viabilidad jurídica», disponible en www.progresoweekly.com/RPW_archives/RPWeekly070402/vecinosRamyVarela070402.htm
18. Constitución de la República de Ecuador, ob. cit., Art. 103.
19. Las cifras de no más de dos candidatos por circunscripción son cercanas al promedio con que cuentan estos indicadores en los procesos eleccionarios posteriores a 1992. Véase «Elecciones 2005», Anuario Estadístico de Cuba, Oficina Nacional de Estadísticas, La Habana, 2005 y 2008.
20. Véanse Roberto Gili Colom, ob. cit., y Pascual Serrano, ob. cit.
21. El diseño institucional consagra esta indeterminación: separa al Partido del Estado, prohibiéndole al primero nominar candidatos, pero coloca a las OSM, encargadas de hacerlo, bajo la subordinación del Partido. Una radicalización democrática de este elemento comportaría que las agencias de nominación fuesen entidades no subordinadas al uno ni al otro, y regular, por ejemplo, la autonomía de las organizaciones, en una renovada comprensión democrática sobre el papel del Estado en el socialismo.
22. Martha Harnecker, «Participación popular y socialismo en Venezuela», en Camila Piñeiro Harnecker, comp., Socialismo y democracia participativa en Venezuela (en prensa).
23. En la práctica institucional cubana opera un criterio que se acerca a esta comprensión: el de «idoneidad». Las decisiones que se tomen sobre su base —por ejemplo, dejar «disponible» a un trabajador— son recurribles a través de la justicia laboral, pero solo se aplica solo a los trabajadores, no a los dirigentes.
24. Ángel Rivero, «Tres espacios de la ciudadanía», en Isegoría, n. 24, Madrid, 2001, p. 52.
25. Miguel Limia, «Participación popular en la sociedad socialista cubana: tendencias de su desarrollo ulterior», en Haroldo Dilla, comp., La participación en Cuba y los retos del futuro, CEA, La Habana, 1996, pp. 72-3.
26. Norberto Bobbio, Teoría general de la política, Trotta, Madrid, 2003, p. 491.
27. La Ley Electoral lo emplea así en todo momento (Arts. 11, 94, 146, 152, 153, 155 y 156). Este es un ejemplo: «El ejercicio de los cargos de dirección electivos dentro de los órganos del Poder Popular tendrán término igual al mandato para el que fueron elegidos sus integrantes como miembros de dichos órganos». (Art. 11)
28. Los planteamientos se recogen tal cual son emitidos por los electores —cuyos nombres se recogen en acta levantada al efecto— y no es preciso votarlos por la asamblea, lo cual permitiría considerarlos una decisión. Estos son algunos testimonios recopilados para esta investigación: «Aunque la máxima autoridad son los electores, no puedes quedar a merced de una decisión de los electores, pues por una determinada circunstancia no se le puede dar solución al problema al que se refiere»; «Más que decisión, más que acuerdo, la palabra es comprometimiento, pues nuestra labor es política. El asunto es que al menos una respuesta debes darles a los electores». (Énfasis mío. J.C.G.)
29. Véase un planteamiento y su respuesta, recogido entre 2004 y 2006 en una circunscripción habanera. Planteamiento: «La empresa del agua rompió la calle frente al edificio para realizar arreglos, echaron la mezcla arriba del salidero, ha quedado todo abierto, chapucero, y cuando llueve se empantana el agua». Respuesta (de un directivo de la Empresa del agua): «Se visitó el lugar y se comprobó que el trabajo fue realizado por la “micro social” y el escombro (cemento) lo dejaron ellos, y así lo confirmó una compañera del edificio. Por parte de nuestra empresa, este planteamiento no procede».
30. Véase Corina Rodríguez Enríquez, «Economía del cuidado, equidad de género y nuevo orden económico internacional», en Del Sur hacia el Norte: Economía política del orden económico internacional emergente, CLACSO, Buenos Aires, 2007.
31. Los temas de la calidad de estos servicios, y de las alternativas existentes para su gestión pública, no son objeto de esta investigación, como tampoco la ausencia de elementos fundamentales de la economía del cuidado en el ordenamiento cubano, como, por ejemplo, el no reconocimiento por parte del Estado del valor económico del trabajo del hogar como fuente de riqueza y su consiguiente no cuantificación en las cuentas públicas.
32. Marta Prieto y Lissette Pérez, Temas de Derecho constitucional, Editorial Félix Varela, La Habana, 2000.
33. La explicación que sigue sobre el uso del CUC en relación con el presupuesto se basa en la entrevista que me concedió, para esta investigación, el experto e investigador del Centro de Estudios de la Economía Cubana, Pavel Vidal Alejandro (La Habana, 21 de junio de 2010).
34. Según Abel Prieto, siendo ministro de Cultura: «Mi trabajo frente al Ministerio de Cultura […] está sometido a permanente discusión por esa sociedad civil. Se celebra el congreso de los pioneros y recibo lo que dicen los niños sobre política cultural. […] Estuve en una Asamblea de Escritores de la UNEAC […] Allí analizamos desde las tarifas de derecho de autor hasta el papel enriquecedor que puede tener la crítica de los intelectuales revolucionarios y comprometidos. También asistí al congreso de la FEU. Nuestros enemigos dirán que esa es la sociedad civil oficialista, manipulada, pero esos «instrumentos del régimen», como ellos los llaman, me exigen que yo explique las cosas, y ha habido rectificaciones muy importantes». Abel Prieto et al., «El socialismo hoy: cultura y política», Último Jueves. Los debates de Temas, v. II, ICIC Juan Marinello/Temas, La Habana, 2008, p. 331.
35. ANPP, «Informe de la Comisión de Órganos Locales a la ANPP», 2006.
36. ANPP, Análisis del cuarto proceso de rendición de cuentas de los delegados de las Asambleas Municipales a sus electores. XIII mandato, segundo semestre de 2009.
37. «Un delegado mete la pata, pero la circunscripción es compleja políticamente. Si usted lo lleva a revocar te lo pueden elegir de nuevo allí mismo, sin revocarlo. Si llevas a alguien, haces la comisión, informas a todo el mundo, votan, y no lo revocan, es legal, y está en el derecho, pero políticamente es una derrota. Si yo sé que no lo van a revocar, no lo llevo a la circunscripción. Si esta misma persona me ofrece renunciar, lo acepto». Entrevista de Julio César Guanche con Tomás Cárdenas, presidente de la Comisión de Órganos Locales del Poder Popular, de la ANPP (24 de junio de 2010).
38. Se regula en el Artículo 240 de la Constitución boliviana (2009), el 105 de la ecuatoriana (2008), y el 72 de la venezolana (1999).
Restakis considera, sin embargo, que la batalla no está ganada todavía. Para él, "el futuro del socialismo en Cuba depende de encontrar los modelos económicos que combinen los ideales de la solidaridad, la igualdad y la justicia social con los mercados de la población desatendida, pero abierta". 
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