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IPS Cuba
Por Dr. Ricardo Torres Pérez, Centro de Estudios de la Economía Cubana
Este trabajo se enmarca en el debate actual sobre las transformaciones económicas en Cuba y su impacto en las perspectivas de desarrollo de la nación. Aquí se asume que las propuestas actuales han abierto una ventana inédita para discutir y, eventualmente, empezar a corregir algunas de las desproporciones más recurrentes en el devenir económico durante las últimas décadas. Por primera vez en 20 años se vuelve a ubicar en el centro de la agenda política la atención hacia problemas estructurales y, consecuentemente, el diseño de políticas con una mayor
orientación estratégica, de largo plazo.
En este caso, se abordan las características del sector externo cubano y la necesidad de avanzar hacia un nuevo marco de análisis que permita interpretar adecuadamente las tendencias mundiales, su impacto en Cuba y lo que esto significa para la conformación de una estrategia exitosa de desarrollo económico para la nación. El tema es particularmente relevante para un país pequeño, necesariamente dependiente del intercambio externo en las esferas del comercio, la inversión, los créditos, pero también la formación de la fuerza de trabajo y el acceso a conocimientos y aplicaciones técnicas, aspectos estos últimos críticos pero frecuentemente olvidados en las discusiones sobre política económica externa.
Financiamiento externo para el desarrollo: asegurando los recursos para una economía próspera Dado que Cuba es un país subdesarrollado, con una economía pequeña, esta es necesariamente abierta y depende del intercambio externo para garantizar su reproducción económica y social. En este contexto, varios factores determinan la prevalencia de tasas de ahorro doméstico insuficientes para atender las necesidades de acumulación. Esto tiene que ver, fundamentalmente, con unos bajos niveles medios de productividad (
11% de la productividad laboral de Estados Unidos en 2011), el gran tamaño de la administración pública
1 y la imposibilidad de comprimir el consumo privado real más allá de ciertos límites. A ello se suman otros factores como el escaso desarrollo del sistema financiero doméstico y las reducidas posibilidades de invertir, con fines de lucro, los excedentes generados en diferentes sectores, que determinan que la movilización con propósitos productivos de esos modestos niveles de capital sea también muy deficiente.
Por su relevancia, este es un asunto que deberá recibir la mayor atención en los próximos años. Para cualquier esfuerzo de desarrollo, es vital que se puedan asegurar los recursos necesarios para la expansión de las capacidades productivas, el completamiento de la infraestructura física --incluyendo plataformas tecnológicas indispensables como las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)--, el mantenimiento y ampliación de numerosas infraestructuras sociales, considerando las provisiones para atender, adecuadamente, los cambios demográficos que tienen lugar en la población cubana.
En la Tabla 1 se puede apreciar que los volúmenes y la estructura de la acumulación en Cuba no han permitido hacer frente a esas necesidades. Es evidente que hay un retraso en áreas como las redes de transmisión de datos, acceso a Internet y otros servicios avanzados, mientras que ha tenido lugar una descapitalización acelerada de la base industrial. Los costos futuros de mantener la inversión a estos niveles son muy altos, ya que se estaría comprometiendo el desarrollo en el mediano y largo plazos. Ello también repercute en la productividad laboral, genera “cuellos de botella” en la actividad productiva y encarece la distribución y el comercio internacional.
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En estas condiciones, una alternativa obvia para complementar el esfuerzo interno es el acceso a las fuentes externas de ahorro. En general, se puede pensar en dos tipos fundamentales: créditos e inversión extranjera. El acceso de Cuba a los
mercados financieros internacionales tiene lugar en condiciones desventajosas, por una combinación de varias razones: alejamiento de las principales instituciones financieras multilaterales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Corporación Andina de Fomento, entre otros), el historial crediticio de la nación, las renegociaciones pendientes con el Club de París, la política de sanciones económicas de Estados Unidos, entre otras. Esto determina que las primas que paga Cuba sean muy altas, lo que hace inviables una buena parte de los proyectos técnicamente factibles
2. Esto ha llevado a que la nación descanse, esencialmente, en préstamos que cuentan con un respaldo explícito de distintos gobiernos, como los que han extendido Brasil y China. Sin embargo, estos montos son insuficientes para cubrir las necesidades de la economía.
No obstante, se entiende que tanto por las condiciones en el punto de partida como por la etapa de desarrollo en que se encuentra el país, los flujos externos de financiamiento serán clave durante muchos años, representando en su conjunto un aporte superior a lo que se podría lograr a través de fuentes nacionales. Téngase en cuenta que el promedio invertido respecto al PIB, en las últimas dos décadas, es de solo 10 por ciento, muy por debajo de las tasas entre 25-30 por ciento que se han observado durante muchos años en economías de alto crecimiento. Por ello, cabe plantearse una serie de acciones para mejorar el acceso a los mercados financieros internacionales que incluyan un gradual acercamiento a las más importantes instituciones financieras internacionales (sistema Bretton Woods), pero también a otras de carácter regional como la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco del Sur (BDS) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Existen numerosos obstáculos de carácter político y técnico, pero la magnitud de los beneficios aconseja integrar estos esfuerzos en las transformaciones en curso.
El papel de estas instituciones en el desarrollo de los países pobres es muy controvertido, sobre todo las del Sistema Bretton Woods. No obstante, la participación de Cuba no implica, necesariamente, la aceptación de las políticas que en ocasiones estas promueven, o las concepciones que las justifican. De hecho, la isla es parte del sistema multilateral de comercio y se ha manifestado, reiterada y abiertamente, en contra de varios de los principios que lo sustentan. Tampoco el interés fundamental radica en la obtención de créditos u otros apoyos financieros, dado que no es un requisito si no es interés del país. Lo que sí parece relevante para Cuba son algunos beneficios indirectos derivados de una posible membresía. El primero de ellos es de carácter eminentemente político e incluso de imagen. No ser miembro de estos dos organismos, en el mundo actual, es una excepción. La inmensa mayoría de países, con sus distintos signos políticos y prioridades estratégicas, están representados allí. La incorporación permitiría eliminar uno de los muchos estigmas que arrastra la nación y que tienen un elevado costo económico. Además, agregaría un nuevo e importante foro para, por una parte, dar a conocer los puntos de vista de Cuba sobre temas específicos; y por otro, compartir y aunar esfuerzos con otros Estados, potenciando el alcance y la efectividad de la diplomacia cubana.
El segundo efecto esperable tiene un impacto económico más tangible. Tanto por lo que se decía de los estigmas, como por la manera en que está estructurada la arquitectura financiera internacional: un escenario donde Cuba se convierta en miembro pleno, puede provocar una reducción no despreciable de los costos financieros de las transacciones externas y, con ello, un gradual regreso a los mercados financieros internacionales, aún en presencia del embargo de Estados Unidos. Esto tiene que ver con la reducción de los altos tipos de interés que deben pagar las entidades cubanas para cubrir el elevado “riesgo país” y las evaluaciones desfavorables que emiten las agencias calificadoras.
Y en la actualidad, esta no es una dificultad menor. El drenaje de recursos por esta vía es sustantivo para las condiciones en que se desenvuelve la economía cubana, lo que impide dedicar recursos adicionales a la inversión productiva, social y en infraestructura. Dado que la mayoría entiende que este camino sería muy difícil como primera opción, existen otras instituciones de interés para Cuba como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento y eventualmente el Banco del Sur (BDS), a las que un acercamiento podría ser recomendable y menos riesgoso, sobre todo a las dos últimas.
No obstante, en ningún caso estos mecanismos sustituyen el aporte esperado de la inversión extranjera, que es decisiva de acuerdo con numerosas experiencias exitosas de desarrollo. Aunque esta es una fuente que no está totalmente ajena al impacto del bloqueo de Estados Unidos, varias razones justifican la utilización de este canal como una vía esencial para asegurar los niveles de inversión requeridos. Entre los aportes más importantes que se pudieran esperar están la captación de capital, dominio de nuevas tecnologías, conquista de nuevos mercados e inserción en cadenas internacionales de valor, creación de empleo, transformación de la estructura productiva y ampliación de la infraestructura, el compartir riesgos, el aumento de la confianza en la estrategia económica de la nación, entre otras contribuciones. Además, avizorando un escenario de normalización gradual de las relaciones con Estados Unidos, sería aconsejable ganar experiencia en este ámbito, a la vez que se diversifican los socios extranjeros que operan en la nación. Esto fortalecería la posición negociadora ante la avalancha de propuestas que seguiría a un levantamiento de las sanciones contra Cuba, teniendo en cuenta el tamaño y poder de mercado de las empresas estadounidenses.
Por otro lado, este no es un camino totalmente nuevo y hay varias experiencias positivas. En los últimos 20 años se pueden documentar numerosos ejemplos dentro de Cuba que prueban que es posible, aún en un escenario tan complejo, conseguir la mayoría de estos objetivos. En el sector energético, tanto en la exploración y producción de hidrocarburos como en la generación de energía eléctrica, las empresas mixtas que funcionan actualmente han permitido el dominio de técnicas como la perforación horizontal y el aprovechamiento del gas natural como materia prima para la producción de electricidad y otros subproductos de alta demanda para la industria química y metalúrgica. En la producción de níquel, el socio extranjero ha sido clave para convertir la planta de Moa en una de las más eficientes del mundo y llevar su producción anual a niveles que superan su capacidad de diseño. Similares experiencias se pueden observar en el tabaco, el ron, las telecomunicaciones y el turismo.
Por ello resulta contradictorio que no se hayan creado los mecanismos para extender estas lecciones hacia otras áreas. Los montos totales captados en los últimos 22 años han estado muy por debajo de lo obtenido por otros países en desarrollo, incluso descontando los efectos negativos de la política estadounidense.
Estimaciones recientes refieren que, en la mayoría de los indicadores --como inversión extranjera per cápita o su participación en el PIB--, Cuba ha quedado muy por detrás de lo que se ha logrado en otros contextos. Sin embargo, entre las restricciones existentes, el peso de las asociaciones económicas internacionales en mercados específicos (bebidas, tabaco y cigarros, aseo y perfumería) y en las ventas totales de bienes es significativo
3.
La ley cubana de inversiones extranjeras permite negocios en todos los sectores de la economía excepto educación, salud y el sistema empresarial militar, incluso con participación de acciones totalmente extranjera. Sin embargo, en la práctica, la discrecionalidad en la aprobación de las empresas mixtas ha resultado en un volumen reducido de compromisos. Otra de las principales limitaciones internas tiene que ver con la ausencia de una política estratégica hacia la Inversión extranjera directa (IED), un componente esencial en el enfoque de otras naciones donde esta ha sido central para cambiar la dinámica socioeconómica
4.
Integración en los mercados internacionales: ampliando el flujo de productos y conocimientosEl avance de las fuerzas productivas y el crecimiento del comercio internacional son dos fenómenos que se han reforzado, mutuamente, en el último siglo. El comercio de bienes y servicios ha crecido más rápidamente que la producción desde la década de los sesenta, y equivale actualmente a más de
30 por ciento del PIB mundial. Los "milagros de crecimiento" en los últimos 60 años tienen en común el haber consolidado su expansión económica apoyados en el
mercado externo. Una serie de factores entre los que se encuentran el crecimiento del ingreso, la reducción de los aranceles y de los costos de transportación explican esta expansión sostenida del comercio internacional
5. Una parte sustancial de este auge tiene que ver con una progresiva deslocalización de capacidades productivas hacia los países pobres, de acuerdo con los requerimientos de acumulación que enfrentan las grandes empresas transnacionales (ETN), que son las que han liderado este proceso. Estas corporaciones tienen sus casas matrices en los países desarrollados y los nuevos países industrializados, pero en la última década se han sumado con mucha fuerza firmas originarias de los países en desarrollo, particularmente del denominado grupo BRICS aunque también hay una actividad de creciente importancia en América Latina, mediante las denominadas “translatinas”
6.
La profundidad de este proceso de internacionalización puede ser apreciada a través de la evolución del comercio mundial y los flujos de IED. De acuerdo con
UNCTAD (2013), en 2010 alrededor de 80 por ciento del comercio internacional estaba vinculado con la actividad de las grandes empresas transnacionales
7. Se advierte la formación y consolidación de verdaderas cadenas globales de valor que, en determinadas ramas, como la fabricación de automóviles y las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC),
tienen una estructura bien definida y gran alcance espacial.
Luego de la pérdida de los mercados del campo socialista, el comercio exterior cubano sufrió un duro y dilatado proceso de ajuste a las nuevas condiciones del comercio internacional. La alta dependencia de insumos importados determinó que, ante el rápido deterioro de los términos de intercambio, la producción material se vio seriamente afectada. Esto tuvo una inmediata repercusión en las exportaciones de bienes, las cuales cayeron en picada tanto en volumen como en valor, a partir de la brusca reducción del comercio con los países del bloque socialista.
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En la Tabla 2 se puede apreciar que, de forma general, y particularmente en las exportaciones de bienes, la trayectoria del país no ha sido satisfactoria. Si bien algunos estudios se refieren a un efecto positivo de las exportaciones en el crecimiento, la contribución está lejos de lo que podría obtenerse a partir de las condiciones del mercado internacional. En la práctica, la compensación derivada de los favorables términos de intercambio con la comunidad socialista no ha podido ser sustituida por ninguna otra fuente, lo que refleja una baja capacidad de adaptación a las condiciones de operación de los mercados externos.
Cuba se ha caracterizado, históricamente, por tener un coeficiente importador
recurrentemente alto frente a un sector exportador menos potente, que provoca un persistente desbalance comercial que es particularmente difícil de financiar en las condiciones particulares de la isla caribeña. En la Tabla 3 se observa que, incluso dentro del área latinoamericana, el papel de las exportaciones es reducido para una economía pequeña como la cubana.
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Luego de perder los beneficios de los acuerdos con los estados del bloque socialista, el país no ha podido lograr un dinamismo exportador que le permita eludir crisis periódicas en la balanza de pagos. La más reciente (entre 2009-2010) ha significado una reducción notable de las tasas anuales de aumento del PIB. El coeficiente exportaciones/PIB tiene el valor más bajo en toda la muestra y no ha variado mucho desde 1990. Asimismo, una gran parte de los envíos de servicios, que se concentran en Venezuela, no estarían reflejando un mayor acceso al mercado mundial, sino el aprovechamiento de una oportunidad que sería difícil repetir en otros contextos. De hecho, si se descuenta este monto, los resultados son mucho peores. Esto, a su vez, tiene que ver con la ampliación y diversificación de las capacidades productivas, el estado de la infraestructura para el comercio, la logística en sentido general, el marco regulatorio que enfrentan los exportadores, los acuerdos preferenciales de comercio e inversión con otras naciones, etcétera.
Ante el desafío que representa una mayor integración sin una mejoría en las relaciones con Estados Unidos, no es difícil imaginar las ventajas para Cuba derivadas de una mayor integración comercial con sus vecinos del área latinoamericana y caribeña. Aspectos tales como la cercanía cultural, los costos de transportación, la existencia de mercados menos competitivos (efecto trampolín), la semejanza del contexto, la progresiva emergencia de potencias manufactureras (Brasil, México, Argentina, Colombia, Chile) y la complementación entre estructuras productivas dispares en muchos casos; constituyen aspectos que favorecerían esta dinámica.
Sin embargo, hasta el presente el país posee una relativamente amplia red de acuerdos comerciales parciales vigentes con la mayoría de las naciones latinoamericanas, pero estos no se aprovechan en todo su potencial, debido en gran medida a las limitaciones de la oferta cubana. En términos del comercio de bienes, alrededor de 85 por ciento del intercambio con esta región se concentra en Venezuela. Por ejemplo, aunque Cuba ha negociado algunos acuerdos comerciales con países latinoamericanos, en el presente la mayoría de las partidas sujetas a preferencias permanecen inactivas por el lado cubano. Una de las quejas más frecuentes de los exportadores cubanos es la gran cantidad de trámites y regulaciones necesarios para llevar adelante una iniciativa exportadora. En este sentido, con un mínimo de recursos se puede avanzar, notablemente, en la simplificación de estos procedimientos.
Para concretar un crecimiento vigoroso de las exportaciones, hay que abordar integralmente el problema. Hoy existen factores objetivos y materiales que son un obstáculo real y cuya solución requiere la inversión de gran cantidad de recursos para el desarrollo de las infraestructuras específicas asociadas al comercio, incluyendo las ventas de servicios. Aquí se incluyen los puertos, aeropuertos, centros de almacenamiento, carreteras y vías férreas. Junto a ellas, la coordinación e incluso el despacho de servicios utilizan cada vez en mayor medida las TIC, respecto a las cuales --como se anotó anteriormente-- el país está muy alejado de los mejores estándares mundiales.
También se requieren cantidades sustanciales de recursos para aumentar las capacidades productivas. En el corto y mediano plazos, esto es válido, sobre todo, para los sectores que tienen ventajas competitivas probadas y cuya limitación fundamental se asocia a las restricciones de la oferta. Los casos más inmediatos son los de aquellas ramas que se basan en recursos naturales, como buena parte de la agricultura o la minería.
Durante muchos años, la nación parece haberse debatido en una dicotomía innecesaria: promoción de exportaciones o sustitución de importaciones. Sin embargo, la evidencia empírica disponible conduce a pensar que, para un país con las características estructurales de Cuba, es conveniente establecer claramente que su tarea a largo plazo más trascendente es convertirse en un exportador exitoso, sin desconocer el potencial del mercado interno y las posibilidades de aumentar el origen nacional de varios artículos. Sin embargo, el tamaño relativo del país, el nivel de desarrollo económico actual, la dotación de recursos naturales, la organización global de las principales cadenas productivas y el dinamismo del progreso científico-técnico sugieren que, en cualquier caso, una reducción acentuada del coeficiente de importaciones parece improbable y está más allá del alcance de nuestras políticas. Por el contrario, lo que sí es endógeno al modelo económico, son los incentivos y las condiciones objetivas imprescindibles para multiplicar el volumen exportador de la nación. A largo plazo, no importa cuán alto sea el coeficiente importador, si el mismo indicador para las exportaciones es superior.
Ahora bien, la promoción administrativa de las exportaciones es una tarea riesgosa y ha sido ensayada con poco éxito en el propio escenario productivo cubano. La probabilidad de elegir a perdedores es alta, toda vez que la información disponible para los decisores es siempre muy limitada. Ello tiene aún más relevancia para Cuba, dado que el nivel de distorsión de los precios relativos es muy alto, como resultado de la coexistencia de numerosos mercados parcialmente sustitutos entre sí, lo que lleva a operar con diversos signos monetarios y múltiples esquemas de cambio.
Por ello, en lugar de escoger un espacio sectorial muy limitado, es más conveniente empezar por un conjunto de acciones horizontales, que mejoren la calidad del marco regulatorio y tiendan a transformar la estructura de incentivos para los productores. El fortalecimiento de los vínculos entre empresas no se alcanzará mediante un decreto, sino que debe emerger de las propias estrategias de supervivencia y desarrollo de estas, con independencia del tipo de propiedad. Por eso es decisiva la transformación de los mecanismos que restringen la autonomía empresarial; ni el más capacitado de los burócratas es capaz de interpretar las señales relevantes en un mercado de forma tan cabal como lo hace el que está operando constantemente en este.
En las condiciones actuales parece sensato asumir que las perspectivas de desarrollo están estrechamente vinculadas con una mayor y mejor integración en los mercados internacionales, por lo que urge construir políticas que favorezcan este proceso y permitan manejar, adecuadamente, los costos asociados. Si antes se hacía referencia a elementos que se pueden identificar con el hardware, también se requieren cambios sustanciales en el marco regulatorio que enfrenta el exportador, el software. Y aquí se ubica en primerísimo lugar el esquema de incentivos que incide sobre los empresarios y la empresa. Conquistar los mercados externos no es una tarea simple. Se requiere una acumulación de experiencia y un conjunto muy específico de habilidades para lograr convencer a clientes distantes de que vale la pena hacer un desembolso por un producto determinado, en un mercado donde prima la variedad, con calidad creciente. A lo que se suma el “paquete” de servicios de atención al cliente, incluyendo la posventa, cuyas exigencias están lejos de lo que la mayoría de las entidades cubanas han ensayado en casa. Hay notables excepciones, pero solo confirman la regla.
Un elemento de alta relevancia tiene que ver con la modificación del carácter de la intermediación entre productores y comercializadores en los mercados externos. En la actualidad, esta tiene una naturaleza administrativa, que genera gran inercia e inflexibilidad, lo que contribuye a distanciar a los productores de las tendencias en los mercados internacionales. Aquí se podría potenciar, en mayor magnitud, un grupo de instituciones clave como las cámaras de comercio, tanto generales como las que representan a sectores específicos; y, por otro lado, una agencia de promoción de exportaciones con un mandato claro. Este tipo de organizaciones podría llenar un espacio necesario en la asesoría de las empresas cubanas, para agilizar su salida exitosa el mercado externo. A estas se le podrían añadir otras más especializadas, según el tipo de productos o el área geográfica.
Reflexiones finales
Teniendo en cuenta la magnitud de los desafíos que enfrenta Cuba y las adversas condiciones internas y externas, es prácticamente imposible esperar una mejoría inmediata en el desempeño económico de la nación, si no se liberan las fuerzas productivas, y un área clave para empezar esa tarea es el sector externo.
Estos cambios deben abordar, integral y sistémicamente, las insuficiencias de la política económica actual, incluyendo las que se discutieron anteriormente. Cualquier transformación de esta envergadura deberá ser conducida con una aguda capacidad para interpretar las tendencias fundamentales en el mundo y ser capaces de reorientar los esfuerzos para aprovechar las oportunidades que pueden emerger en cada momento. (2013)
1 En 2011, 41,6 por ciento de los trabajadores estaba empleado en la categoría servicios comunales, sociales y personales. Según el Censo de Población y Viviendas de 2002, el 11,1 por ciento de los ocupados estaba empleado en la administración pública, seguridad social y otros servicios comunales y de asociaciones, donde se incluyen las organizaciones de masas y otras. Este valor es incluso superior a los países desarrollados, con niveles de productividad muy superiores a Cuba. Para ver otras aristas de este problema, consultar Torres R.: “Estructura económica y crecimiento. Apuntes sobre políticas de desarrollo productivo en el nuevo contexto de la economía cubana” en De Miranda, M. y Pérez, O.E. (eds): Hacia una estrategia de desarrollo para los inicios del Siglo XXI, Sello Editorial Javeriano, 2012. http://www.espaciolaical.org/contens/ind_publicacion.html
2 Por ejemplo, en medio de una coyuntura muy favorable, en 2007 el Banco Central de Cuba colocó bonos de deuda en el mercado de Londres a una tasa de interés entre 8 y 9 por ciento. Este es un valor muy superior a lo que han pagado los países europeos que se han visto envueltos en los problemas de la deuda soberana. De las tres principales agencias evaluadoras de deuda (Standard and Poor´s, Fitch y Moody´s), solo esta última emite una calificación sobre la deuda cubana y la nota (Caa) indica una percepción de riesgo muy alta.
3 Pérez, O. E.: “Foreign Direct Investment in China, Vietnam, and Cuba: pertinent Experiences for Cuba” en Domínguez, J. I.; Pérez, O. E.; Espina, M. y Barbería, L. (eds):Cuban Economic and Social Development: Policy Reforms and Challenges in the 21st Century, Harvard University Press, Cambridge, 2012, http://www.hup.harvard.edu/catalog.php?recid=31357
4 Ibíd.
5 Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica.
6 Entre las más importantes se encuentran Cemex (líder mundial de su segmento), Vale, Embraer, Petrobras, Banco Itaú, Vitro, América Móvil, entre otras.
7 Esto incluye el comercio intra-firma propiamente, las franquicias, licencias y contrataciones, así como el comercio de las subsidiarias para acceder a mercados específicos.
