Por Joanna González Quevedo ….
16/8/2015
Este ensayo tiene como objetivo argumentar cómo una adecuada construcción teórica de la recepción de los principios del iusrepublicanismo romano en Cuba, puede contribuir al perfeccionamiento jurídico de la participación política del ciudadano, como esencia del diseño político-jurídico nacional. Para ello, se analizan las normas jurídicas que están vigentes en materia de participación.
Sin embargo, no se pueden ignorar las pautas que trazó el Sexto Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC) y las políticas de actualización del modelo socialista cubano aprobadas por este, si se tiene en cuenta que uno de los retos fundamentales a enfrentar en los próximos años será la actualización del texto constitucional. En dicho proceso deberán considerarse los principios del iusrepublicanismo romano, provenientes de lo más avanzado y universal de la teoría democrática, cuyos orígenes se remontan al Derecho Público Republicano Romano.
Como consecuencia de lo anterior, se imponen varias interrogantes: ¿cuáles son las principales líneas políticas que deben guiar el perfeccionamiento democrático del diseño político-jurídico nacional, de acuerdo a la actualización del proyecto socialista?, ¿cómo se aprecia la presencia o no de los principios del iusrepublicanismo romano en las líneas políticas definidas a partir del Sexto Congreso, de cara a la ineludible actualización de la Constitución y otras disposiciones normativas referentes al derecho de participación?, ¿Qué deficiencias están presentes en la concepción ordenadora de la participación política del ciudadano, que resultan incongruentes con las bases republicanas y democráticas sobre las cuales se asienta, en el diseño político-jurídico nacional?
Esta última interrogante es vital para que no fracase el proceso de cambios. No basta sólo tener en cuenta los fundamentos romanistas presentes en las líneas que han de guiar el perfeccionamiento, sino que también la fundamentación, desde una visión iusrepublicana, ha de proponer modificaciones en la concepción ordenadora de la participación política, para contribuir al perfeccionamiento de la democracia en la República de Cuba.
Estas interrogantes y presupuestos guiarán la fundamentación de las principales líneas que deben conducir al perfeccionamiento democrático del diseño político-jurídico nacional, y que a continuación se analizarán.
Fortalecimiento de la institucionalidad democrática y responsabilidad de los mandatarios en el ejercicio del poder a través del control popular de su gestión
Entre las principales líneas políticas que trazó el Informe Central al VI Congreso del Partido Comunista de Cuba, en el marco del perfeccionamiento, está el fortalecimiento de la institucionalidad. “Por esta razón, la Comisión Permanente de Implementación y Desarrollo incluirá un Subgrupo Jurídico compuesto por especialistas de alta calificación, el cual coordinará con los organismos correspondientes, en estricto apego a la institucionalidad, las modificaciones requeridas en el plano legal para acompañar la actualización del Modelo Económico y Social, simplificando y armonizando el contenido de cientos de resoluciones ministeriales, acuerdos del Gobierno, decretos-leyes y leyes y consecuentemente proponer, en su debido momento, la introducción de los ajustes pertinentes en la propia Constitución de la República”1.
Dándose continuidad a lo anterior, la introducción a los objetivos de trabajo aprobados por la Primera Conferencia Nacional del PCC, aprobó como uno de sus objetivos la necesidad de incentivar la participación real y efectiva de la población en la toma de decisiones, así como fortalecer el control popular sobre los órganos competentes2.
Para el cabal cumplimiento de las líneas anteriores se requiere que los principios que sustenten el proceso, exhiban un carácter democrático y participativo. Así lo dejó sentada la Resolución sobre el perfeccionamiento de los órganos del Poder Popular el Sistema Electoral y la División Político Administrativa3.
Evidentemente, esta proyección está afianzada sobre fundamentos republicanos romanistas, que colocan a la soberanía popular y la participación ciudadana como centro del proceso.
Siguiendo a CATALANO4, el principio de la soberanía popular en una República democrática, como fue la romana, implicaba la intervención inmediata de los ciudadanos en el ejercicio del poder popular soberano a través de la institucionalidad democrática. La misma se concretaba en instituciones fundamentales: discusión pública y consulta para la aprobación-abrogación de las leyes y elección-rendición de cuentas-revocación de los mandatarios.
Desde una posición eminentemente crítica en pos del perfeccionamiento de la democracia en Cuba, y sin que constituya una discordancia con la tesis que se defiende de que ciertamente en Cuba existe una República democrática fundada en principios romanistas, cabría preguntarse detenidamente: ¿todas las instituciones de participación, en el diseño político-jurídico cubano actual, pueden ser consideradas instituciones de participación inmediata de cara a la tesis del republicanismo democrático romano?, ¿qué no es republicano al estilo romano en nuestro diseño participativo y dónde debemos perfeccionar nuestras instituciones para ser coherentes con los principios del republicanismo democrático que nos legó nuestra historia constitucional?
Recuérdese que con apego al étimo de los términos, se advierte que lo directo presupone una acción que se encamina o dirige a determinados fines, mientras que lo inmediato implica que esa actividad produzca efectos próximos en el tiempo, sin mediaciones impeditivas de su eficacia y del carácter vinculante de lo que decida el soberano, mandante. Toda participación política por antonomasia es directa en tanto se encamina a que los ciudadanos tomen parte por sí mismos en los procesos decisorios, el carácter directo de la participación es un presupuesto de la cualidad de lo inmediato5.
De conformidad con los requisitos expuestos y sobre la base de la clasificación de los mecanismos de participación y de la tipología de los institutos participativos en Roma, podemos concluir que para hablar de una institucionalidad democrática de base romanista hay que tener en cuenta que:
Primero: El procedimiento de realización de las instituciones debe provenir “desde abajo” o sea cuando es la propia ciudadanía quien promueve el proceso participativo, o cuando activándola un magistrado o mandatario la decisión del pueblo de aceptarla o no es vinculante (dígase ad referéndum), verbigratia: discusión pública y consulta para la aprobación-abrogación de las leyes y nominación-elección-rendición de cuentas-revocación de los mandatarios.
Segundo: Aquellas cuya aceptación no está mediada por valoraciones de los órganos estatales o existe una mínima valoración, verbigratia: discusión pública y consulta para la aprobación-abrogación de las leyes y nominación-elección-rendición de cuentas-revocación de los mandatarios.
Tercero: Aquellas que se pueden activar tanto a nivel central de la ciudad de Roma como al interior de cada municipio.
Procédase, pues, a un estudio detallado de las instituciones de participación y véase cuáles con un origen popular exhiben efectos inmediatos y vinculantes en la concepción ordenadora de la participación política del ciudadano en Cuba.
La Constitución cubana, en su artículo 131, regula la participación política de este modo: “Todos los ciudadanos, con capacidad legal para ello, tienen derecho a intervenir en la dirección del Estado, bien directamente o por intermedio de sus representantes elegidos para integrar los órganos del Poder Popular”. Sin embargo, no declara de una manera clara y precisa cuáles serán esas formas de intervenir.
DEL RÍO HERNÁNDEZ apunta que “En este artículo si bien se prevé el derecho a participar en la dirección del Estado, su alcance es limitado, si tenemos en cuenta que reduce la participación a la elección de los representantes, es decir, al derecho al sufragio, sin referirse a otras relaciones jurídico políticas como el control de los representantes y la toma de decisiones públicas. El propio hecho de que se regule dentro del capítulo sobre Sistema Electoral, está reduciendo el derecho de participación a esta esfera, que como hemos dicho en otra oportunidad, es una de las relaciones jurídicas de carácter político en la que debe intervenir el ciudadano, pero no la única6”.
Se asiste, por tanto, a una mala sistemática en el magno texto, pues de su redacción se deriva la consagración de otras formas de participación inmediata de la ciudadanía, más allá de la elección de sus representantes, las cuales no se hallan sistematizadas ni declaradas de forma unívoca en el texto constitucional. Entre ellas, se defiende la participación en elecciones periódicas y nominación de candidatos y en referendos populares, las consultas, la rendición de cuentas, la revocación y la iniciativa legislativa popular.
La Constitución reformada en 1992 y la ley Electoral promulgada a su tenor, establecen dos mecanismos distintos de nominación de candidatos para integrar la estructura estatal: a) los candidatos a delegados de circunscripción son nominados de modo directo a través de propuestas de los electores. Una vez electos integran las Asambleas Municipales del Poder Popular (en lo adelante AMPP). b) los candidatos a los niveles medio y superior (provincias y nación) son nominados de modo indirecto, por las AMPP.
Aquí también el ordenamiento desaprovecha las consecuencias del voto directo y se aleja de la inmediatez que debe caracterizar a la participación republicana. Los delegados a las Asambleas Provinciales y los diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular, son electos directamente por la ciudadanía y rinden cuenta ante ella. Pero serán revocados por las asambleas que los nominaron, no por los electores, lo que resulta consistente con un punto antes argumentado: son agentes de los órganos estatales superiores.
Contradicción, incluso, en cuanto la evolución legislativa del país, ya que desde el XII Período Ordinario de Sesiones de Tercera Legislatura de 29 de octubre de 1992, el presidente de la ANPP, ESCALONA, acotaba: “En ocasión de la aprobación de la Ley electoral 72 se prevé que en una futura Ley de Organización y funcionamiento del Poder Popular en que hablemos del proceso de revocación, tendremos que establecer las normas que fijen la revocación y la rendición de cuentas de los Diputados y Delegados a las Asambleas Nacional y Provinciales, a partir del hecho nuevo de que ya no los elige en votación una asamblea municipal sino que vota directamente la población”.(Véase Fragmentos de las Actas Originales de los Archivos de la ANPP en Anexo 6)
La Ley No. 89 establece que pueden ser revocados, de conformidad con lo establecido: a) delegados a las Asambleas Municipales; b) delegados a las Asambleas Provinciales; c) diputados a la Asamblea Nacional; d) Presidentes y Vicepresidentes de las Asambleas Municipales; e) Presidentes y Vicepresidentes de las Asambleas Provinciales; f) Presidente, Vicepresidente y Secretario de la Asamblea Nacional; y g) miembros del Consejo de Estado. (artículo. 3). Al igual que en el modelo romano la revocación podía ser propuesta tanto por un magistrado como por la propia ciudadanía.
La revocación de los cargos en Cuba procede de este modo: a) para presidentes y/o vicepresidentes de las Asamblea Municipal: el Presidente de la Asamblea Provincial( en lo adelante APPP) o un delegado a la propia Asamblea Municipal, b) para presidentes y/o vicepresidentes de la APPP o del Municipio Especial Isla de la Juventud: el Consejo de Estado o un delegado a la propia Asamblea, c) para el presidente, del vicepresidente o el Secretario de la ANPP: el Consejo de Estado o un diputado, y d) para un miembro del Consejo de Estado: el Consejo de Estado o un diputado.
Parece una contradicción que la ley no establezca expresamente el derecho de revocación sobre los cargos de presidente y vicepresidentes del Consejo de Estado, electos por la ANPP, cuando la Constitución regula que «los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuación y pueden ser revocados de sus cargos en cualquier momento». (artículo. 68 c).
Ciertamente, podría considerarse que queda incluida la posibilidad de su revocación en cuanto «miembros del Consejo de Estado». Pero el diseño institucional considera como «presidente de la República» al presidente de los Consejos de Estado y de Ministros y es práctica usual establecer expresamente el derecho de revocación sobre la primera magistratura del país.
De lo anteriormente expuesto se colige que la propia ciudadanía debe estar facultada para promover procesos de revocación contra todos los cargos de elección popular en las diferentes estructuras del nivel estatal. En una futura reforma constitucional, la revocación debe quedar abierta con un carácter inmediato, sin excepción, a todos los cargos públicos electos, pudiendo ser propuesta por un por ciento de ciudadanos, siendo consecuentes con las bases republicanas del diseño y eliminar lo que parece un defecto de la regulación. Se trataría de ser coherente con la regulación legal del propio diseño.
Las asambleas de rendición de cuentas, también deberían constituir espacios para pronunciar demandas de impacto nacional y para participar de la formulación de líneas programáticas sobre el Gobierno de la nación. Así sean, por ejemplo, las decisiones sobre los programas de gobierno local, provincial y nacional, los cuales no resultan definidos a través del proceso electoral.
Para GUZMÁN HERNÁNDEZ7, la rendición de cuentas es un derecho ciudadano y un deber de los representantes del poder político. En este último caso, encuentra fundamento en el principio de responsabilidad que debe informar a los gobernantes producto de su acción política. La lógica jurídico-democrática indica que a partir de este principio, cada órgano rendirá cuenta en dependencia de la línea de legitimidad (directa o derivada) que los una al pueblo.
La rendición de cuentas es la institución de participación inmediata mediante la cual los miembros de los órganos democrático-representativos, públicamente, dan a conocer al electorado de su gestión política a fin de que éste lo evalúe y pueda, a través de otras instituciones, direccionar el mandato representativo y actualizar el interés público. Lo anterior se hará sin perder de vista los límites lógicos.
Las asambleas de rendición de cuentas deben funcionar como una potencial asamblea de ciudadanos al estilo de los comicios romanos, en los cuales se nominaban, elegían y revocaban a los mandatarios y se aprobaban las normas del ámbito municipal. Si se circunscribe la rendición de cuentas como un mero «dar a conocer» la gestión política de los representantes-sin más efectos que los que se puedan derivar de esto-, sería reñido inscribirla en el marco del tipo de instituciones que se están analizando. Pero si se concibe en su naturaleza dinámica, a partir de la definición anterior, podría defenderse su calidad de institución republicana inmediata.
La rendición de cuentas sería un momento importante en la lógica sistémica de la participación inmediata, al permitir el control directo del accionar político de los representantes por los representados. Además, contribuiría a que el participante, a partir de que conozca la gestión de los representantes, logre practicar el resto de las instituciones mencionadas con criterios de oportunidad, efectividad y racionalidad.
Si se analiza el referendo vemos que de acuerdo al Diccionario de Derecho Romano8 el término proviene de la expresión latina ad referéndum, que hace alusión a la práctica de referir determinadas cuestiones gubernamentales al pueblo. El vocablo referéndum procede del verbo refero (fero-“llevar”; re-“de nuevo”) que significa volver a llevar, en este caso al pueblo, la soberanía que legítimamente posee. Los ciudadanos son los soberanos y su voluntad política se patentiza por medio de mandatarios políticos, pero determinados temas han de someterse directamente al pronunciamiento popular, a referéndum: deben volver al único depositario de la soberanía.
Tal cual se ha podido apreciar, en el Derecho Romano todas las decisiones políticas se sometían a consultas populares. Y el populus romano, reunido en comicios, decidía ad referéndum las normas que se sometieran a su consideración por parte de los magistrados, para quienes sería vinculante lo que decidiera el populus.
De ahí nace la idea de que toda consulta popular debe realizarse bajo la forma de un referendo.
Mediante el referendo, a iniciativa de un órgano democrático representativo o de la propia ciudadanía, se somete al cuerpo electoral a la aprobación o el rechazo de decisiones políticas. CARL SCHMITT, en su obra Teoría de la Constitución9, precisa que no todos los casos de votación popular (iniciativa popular, plebiscito, etcétera) deben ser considerados como referéndum, sino que debe reservarse para el supuesto en que un acuerdo de la representación popular, sea sometido a consulta de los ciudadanos.10
Con apego al criterio de DANIEL ZOVATTO11 que desarrolla a partir de los criterios de SANTAMARÍA PASTOR y BISCARETTI DI RUFFIA, se considera a la consulta popular como el género, o sea, como mega concepto que engloba al referéndum tal cual sucedía en el modelo iuspublicístico romano. Como plantean estos autores, el referéndum implica la participación del pueblo en el proceso legislativo, a través de la consulta directa.
De la lectura del artículo 16612 de la Ley Electoral de 1992, pudiera aducirse que el ordenamiento jurídico cubano es conteste con la doctrina a la que asimila al referendo como especie de consulta popular. Sin embargo, de la interpretación del texto de la Carta Magna13 y del Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular de 199614, es deducible la ratio legis de reconocer al referendo y a la consulta popular como instituciones diferentes. Por ello, el empleo del término “consulta”, previsto en el artículo 166 de la Ley Electoral de 1992, se hace en su acepción puramente semántica, ya que en el referendo se busca el pronunciamiento popular a través de una consulta a la ciudadanía.
En el ordenamiento jurídico cubano, no existe una clara delimitación entre la consulta popular y el referendo como mecanismos de participación popular. Puede considerarse que la diferencia radica en el carácter vinculante y en la capacidad de autogobierno de la ciudadanía por medio de su intervención activa en la esfera pública. La decisión adoptada vía referéndum es obligatoria. Su puesta en práctica equipara la influencia del pueblo a la de los órganos representativos en la fase de toma de decisiones.
Por su parte, lo decidido en consulta popular-según el tenor literal del artículo 75 (b) del texto constitucional- es únicamente para ver el estado de opinión de los ciudadanos. Lo planteado por el pueblo no tiene fuerza vinculante, es una sugerencia que puede o no influir en la toma de decisión.
Aunque hasta el momento estas no están previstas en normas jurídicas, han sido utilizadas con frecuencia como paso previo a la promulgación de diversas leyes o a la adopción de determinadas decisiones de carácter nacional, (recuérdese las diversas formas de consulta popular y audiencias públicas a través de los parlamentos obreros, debates en las universidades, etcétera., realizados en los años noventa para la discusión de proyectos legislativos y otros asuntos de interés general, así como la vasta experiencia de consulta directa a las masas en concentraciones populares y a través de los Comités de Defensa de la Revolución en la década del sesenta). El reconocimiento jurídico de estos mecanismos participativos implicaría otorgar legitimidad y fundamento legal a formas democráticas de participación que de hecho se practican y que cuentan con un fuerte respaldo político, pero un escaso respaldo legal, y que son obviamente de inspiración romanista.
Por tanto, se debe definir constitucionalmente el carácter vinculante o no de la consulta. Si bien la consulta popular es promovida desde el propio aparato de poder-tal como ocurría en el Derecho Público Republicano Romano-, lo que la diferencia de aquel es que no queda claro el carácter vinculante de la consulta, desaprovechándose así una importante vía de intervención inmediata de la ciudadanía en el proceso de formación de la ley. Incluso, emitiendo sus opiniones desde el nivel municipal de ejercicio del poder.
Ahora bien, ciñéndose a lo que es el referendo hoy en Cuba, se debe tener presente que la Asamblea Nacional del Poder Popular puede reformar la Constitución cubana, total o parcialmente, mediante acuerdo adoptado por no menos de dos terceras partes del número total de sus integrantes. Si la reforma es total o se refiere a la integración y facultades de la ANPP o de su Consejo de Estado, o a derechos y deberes consagrados en la Constitución, requiere, además, la ratificación por referendo popular. (artículo. 137).
Si los referendos solo pueden ser convocados por la ANPP, estos abarcarán materias de índole nacional, lo cual no potencia su posibilidad de constituirse en mecanismos de democracia inmediata en los ámbitos de provincias, municipios, consejos populares y circunscripciones, para la toma ciudadana de decisiones a tal escala. Es este entonces otro punto de inflexión en el cual nos alejamos del modelo iusromanista.
De igual manera, la propia ciudadanía debiese detentar la facultad de proponer la realización de un referendo a nivel nacional. Según la regulación de esa garantía, la ANPP es el único sujeto legitimado para activar el referendo, lo cual reporta un problema: la Constitución transfiere la soberanía desde el pueblo hacia la Asamblea, en cuanto representante del primero. Se considera a la Asamblea como el constituyente (1992 artículo. 3), cuando debe serlo la ciudadanía. De esta manera, la Constitución no se entiende como un mandato vinculante del soberano hacia los poderes públicos que solo puede modificar el mandante, el pueblo. Por tanto, se colige que la voluntad constituyente, expresada mediante el mecanismo del referendo, solo puede ser recuperada por la comunidad ciudadana nacional cuando se estime como necesario por la ANPP, puesto que resulta además el único sujeto legitimado para activarlo.
La transferencia de soberanía puede evitarse con la legitimación de otros sujetos — por ejemplo, un número cualificado de ciudadanos— capaces de activar el referendo constitucional; con la elevación de los requisitos que debe cumplir la ANPP para reformar por sí misma la Constitución; con el establecimiento como obligatorios de la consulta previa y/o de la ratificación por referendo de actos normativos que afecten sentidos y significados cuya necesidad de protección se desprenda del texto constitucional.
Respecto a la iniciativa legislativa popular podemos afirmar categóricamente que no nació en el Derecho Romano, sino es de creación francesa, siendo uno de los aportes del sistema romano-francés al Derecho Público. Se trata de una modalidad prevista en el artículo 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de la Francia revolucionaria de 1789, así como en la Constitución Helvética de 1876 y en la Constitución alemana de Weimar. Por medio de la misma, un determinado número de ciudadanos puede poner en marcha el procedimiento de creación legislativa o modificación constitucional mediante la presentación del consiguiente proyecto normativo, ya sea expresando los principios básicos del mismo (iniciativa simple) o mediante un texto redactado en artículos (iniciativa formulada).
Según GUZMÁN HERNÁNDEZ el procedimiento para la iniciativa popular que se regula en la Constitución de la Confederación Suiza (de 1999, reformada en el 2003), contiene determinados extremos a tener en cuenta para democratizar el instituto de participación directa, y para la iniciativa en sentido general. Los ciudadanos suizos tienen iniciativa para reformar totalmente la Constitución (cantonal), revisar la Constitución Federal y adoptar, modificar o abrogar disposiciones constitucionales y legislativas.15
Válido resulta destacar que toda iniciativa popular desemboca en un referéndum, configurándose lo que SCHMITT calificó como procedimiento de legislación popular en sentido propio, única forma que la iniciativa popular tenga virtualidad16.
Para convertir la iniciativa legislativa popular en instrumento de participación directa es preciso estimular su uso a través de un marco político que la promueva y con la simplificación de los requisitos que le son necesarios.
La iniciativa legislativa califica como mecanismo directo de poder desde la ciudadanía si es promovida por las Organizaciones Sociales y de Masas y por los propios ciudadanos. Para llevar esta última a vías de hecho es requisito indispensable su ejercicio por no menos de 10 mil electores. (artículo.88). El Reglamento de la ANPP establece los requisitos para el ejercicio de este derecho.
Debe aportarse una fundamentación que exprese las relaciones que son objeto de regulación jurídica, sus objetivos y los presupuestos económicos, políticos y sociales que aconsejan su aprobación; las materias que se regulan y las soluciones que se proponen, con indicación de las modificaciones que se introducen en la legislación vigente; las disposiciones jurídicas que se ordenan o sistematizan y los antecedentes de la materia; las consecuencias económicas previsibles que se derivan de la aplicación de la disposición jurídica propuesta; la enumeración de las disposiciones jurídicas de igual o inferior jerarquía que se modifican, complementan o derogan; la fundamentación del rango normativo de la disposición jurídica propuesta; los resultados de las coordinaciones efectuadas con los órganos y organismos que deben cumplir o hacer cumplir las regulaciones propuestas y las condiciones y mecanismos necesarios que garanticen la aplicabilidad, la efectividad, el cumplimiento y el control de la disposición jurídica cuyo proyecto se presenta.
Si se trata de una propuesta de 10 mil ciudadanos, además de la fundamentación antes descrita, deben aportar declaración jurada ante notario, donde se acredite la identidad personal mediante los datos del carné de identidad, así como de la capacidad para ejercer el sufragio (Reglamento de la ANPP). Para convertir la iniciativa legislativa popular en instrumento de participación directa es preciso estimular su uso a través de un marco político que la promueva y con la simplificación de los requisitos que le son necesarios.
De todo lo anteriormente expuesto podemos colegir que el mayor aporte del iusrepublicanismo romano al diseño político-jurídico cubano en materia de institucionalidad democrática, se encuentra en el proceso de nominación-elección-rendición de cuentas y revocación en el nivel municipal del ejercicio del poder.
Carácter renovable de los cargos de elección popular
Otra de las principales líneas políticas que trazó el Informe Central al VI Congreso del Partido Comunista de Cuba, en el marco del perfeccionamiento, es la renovabilidad de los cargos de elección popular17. Así consagra el Informe que el reforzamiento sistemático de la institucionalidad, será a la vez condición y garantía imprescindible para que esta política de renovación de los cuadros jamás ponga en riesgo la continuidad del socialismo en Cuba. Siguiendo esta misma lógica, se proyecta el objetivo de trabajo número 76 aprobado por la Primera Conferencia Nacional del PCC, limitándose a un máximo de dos períodos consecutivos de cinco años, el desempeño de los cargos políticos y estatales fundamentales.
Es este el único principio del iusrepublicanismo romano que hasta la actualidad no se había reconocido en el diseño cubano. De consagrarse en una futura reforma, haría de la Constitución cubana un texto de completas bases romanistas en la concepción ordenadora de la participación y del ejercicio del poder.
Recuérdese que en el modelo iuspublicístico romano, el carácter renovable de los cargos de elección popular se erigía en un principio democrático de la Respublica. Hace que todos los ciudadanos puedan participar en la gestión de los asuntos públicos, pero admitir que una magistratura fuese ocupada sin límite de tiempo, conculcaba las bases republicanas y además suponía atribuir a uno de los ciudadanos una situación de privilegio.
Para precaverse contra posibles abusos de autoridad de los magistrados, la Respublica estableció un término fijo: un año, para el desempeño del cargo, con excepción de la dictadura que duraba un máximo de seis meses. Y la censura, que elegida cada cinco años, duraba un máximo de dieciocho meses (TITO LIVIO 2,1,1). Siguiendo a TITO LIVIO se descubre en (7, 42,2)18 que el requisito de la anualidad en las magistraturas permanentes, y el principio democrático que tendió a que una misma persona no ejercitase continuamente una magistratura, llegó a plasmarse en la prohibición de la iteratio, sancionada por primera vez en el 342 a.n.e. Prohibiéndose así que la misma magistratura pudiese ser recubierta por la misma persona antes de diez años. Ya anteriormente se había prohibido la iteratio para la censura, pudiendo ser censor sólo una vez. Del principio de renovabilidad se derivaba la prohibición de acumular cargos de magistrados, en el sentido de que quien desempeñaba una magistratura, no podía desempeñar otra al mismo tiempo19.
Descentralización en el nivel municipal del ejercicio del poder
Del Informe al VI Congreso del PCC, y la Resolución sobre el perfeccionamiento de los órganos del Poder Popular el Sistema Electoral y la División Político Administrativa, ha derivado la necesidad a avanzar hacia una paulatina descentralización de facultades, desde el Gobierno Central hacia las administraciones locales20. Apuntándose que la integralidad de un proceso de esta naturaleza, demanda variar procedimientos, términos legales y realizar otras adecuaciones en el Sistema Electoral, sobre la base de los principios esenciales que lo sustentan y demuestran su carácter democrático y participativo, potenciando una mayor autonomía a los municipios.
No se concibe una república de base romanista sin municipios. Ha de remembrarse que el municipio supuso la presencia de criterios más flexibles en cuanto al equilibrio entre centralización y descentralización. La relación entre la ciudad de Roma y la vida social y cultural que al interior del municipio se desarrollaba, contribuyó a que sus habitantes pudieran tener el control de los asuntos locales. Esto denota cierta autonomía, pero sin dejar de mantener una conexión política con la urbe romana y su política centralizadora. Recuérdese que en lo que se refiere a sus funciones, los munícipes eligen y revocan a los magistrados anuales. Además, aprueban los decretos honoríficos del Senado, aprueban y abrogan las leyes, no sólo a nivel municipal sino que, como se vio anteriormente, intervenían en procesos decisorios a nivel de la ciudad de Roma21.
Para PÉREZ y PRIETO22, la descentralización supone la distribución de los asuntos públicos en dos niveles: el central (estatal) y el local (municipal) para lo cual resulta imprescindible armonizar el proceso descentralizador con la unidad de los fines estatales y su fundamento, el centralismo democrático. Es decir, ha de tenerse en cuenta que para el logro de esa armonía, las relaciones funcionales entre los órganos superiores y locales deben desarrollarse teniendo como principios que los inferiores estén bajo el control de los superiores. Y además, que estos últimos garanticen la unidad estatal a través de disposiciones de carácter general y obligatorio que, lejos de limitar, estimulen la iniciativa y responsabilidad de los órganos locales en un actuar más autónomo.
VALDÉZ PAZ 23 señala que esta cultura se relaciona con el interés de los sujetos y actores políticos de participar en las cuestiones públicas y colectivas, de manera más o menos comprometida, todo lo cual supone una cierta concientización, la identificación con ciertos valores colectivistas, y entender la participación como un valor de la Revolución y de la República. Pero esta concientización no ha de ser vista solamente como fundada en premisas puramente ideológicas en ciertos ideales. Presupone además, en los sujetos y actores, una praxis democrática participativa que la instaure y reproduzca.
Con similar tino defiende LEZCANO PÉREZ 24 que nuestro país es indivisible, los gobiernos no son independientes, pero deben tener autonomía y usarla con inteligencia y con mucha disciplina, hay que lograr mantener la armonía entre la nación y la localidad.
Continúan afirmando PÉREZ y PRIETO 25 que debe ampliarse la capacidad decisoria de los municipios, no solo local cuando los asuntos sean de su competencia, sino influir también en las decisiones más generales, de carácter provincial o nacional. Para ello es imprescindible lograr una conformidad suficiente entre la centralización y la descentralización de las decisiones, tal cual se lograba en el modelo romano de República.
La descentralización significa una activa participación de los entes locales en las decisiones de los superiores, eleva el papel del pueblo como centro de poder y consolida el consenso activo, expresión de legitimidad de los gobernantes, de los mecanismos y del sistema en general.
Por lo tanto, se deberá perfeccionar la participación ciudadana-consecuencia del carácter popular de la soberanía-ampliando y fortaleciendo vías que propicien el ejercicio del poder popular efectivo. Se impone regular: cómo, dónde, por qué y para qué participar, estimulándose las iniciativas locales de participación.
Al desarrollar y perfeccionar el Poder Popular, el país está en condiciones de ofrecer una alternativa democrática más directa.
Pudiendo concluirse que, “con el perfeccionamiento del diseño político-jurídico cubano de la participación ciudadana en el siglo XXI, se estaría reconociendo el valor de la Constitución cubana, la cual consagró, por primera vez en el ámbito latinoamericano, una República democrática de evidentes fundamentos romanistas26”.
Citas
1 Informe Central al VI Congreso del PCC. Fuente: Partido Comunista de Cuba. Sitio oficial. [en línea] Disponible en: http://www.pcc.cu/congresos_asamblea/cong6.php/mayo de 2014, p. 21
2 Objetivo No. 46.Incentivar la participación real y efectiva de la población en la toma de decisiones y en la ejecución de proyectos que estimulen la iniciativa y rindan frutos concretos para el desarrollo local, en aras de mejorar la calidad de vida. Objetivo No. 53. Prevenir, combatir y sancionar con rigor toda manifestación de corrupción, indisciplina, hecho inmoral o ilegal. Fortalecer el control popular, el papel de los órganos competentes y el enfrentamiento de todos ante cualquier manifestación de impunidad. Objetivos de Trabajo del Partido Comunista de Cuba aprobados por la Primera Conferencia Nacional, La Habana, 29 de enero de 2012, p.6.
3 Disponible en http://www.cubadebate.cu/especiales/2011/04/18/resolucion-sobre-el-perfeccionamiento-de-los-organos-del-poder-popular-el-sistema-electoral-y-la-division-politico-administrativa/
4 CATALANO, Pierángelo, Derecho Romano y América Latina, Grupo di Ricerca sulla diffusione del Diritto Romano, Sassari, 2002 p. 55.
5 GONZÁLEZ QUEVEDO, Joanna, “Empoderamiento, republicanismo democrático y nuevo constitucionalismo latinoamericano”, en Revista Temas no 70, abril-junio de 2012, La Habana, Cuba, p. 30 y ss.
6 DEL RÍO HERNÁNDEZ, M. A., “La participación popular en el proceso de toma de decisiones públicas en el ámbito local comunitario en Cuba. Su régimen jurídico”, Tesis en opción al grado de Doctora en Ciencias Jurídicas, Facultad de Derecho, Universidad Central “Martha Abreu” de Las Villas, Santa Clara, 2002, p. 85
7 GUZMÁN HERNÁNDEZ, T. Yan, “Representación en política, instituciones de democracia directa y revocatoria de mandato en Venezuela – Una manera de interpretar el modelo normativo-constitucional venezolano de participación política”, ob.cit, pp. 127 y 128.
8 Vid. VÁZQUEZ, Humberto, Diccionario de Derecho Romano, palabras, locuciones y aforismos latinos, Editorial Zavalia S.A, Buenos Aires, 1998, p. 70. Asimismo Vid. GIRÓN GONZÁLEZ, Claudia M., “Tendencias normativas del referendo en cinco países latinoamericanos y retos normativos de su regulación en Cuba”, Trabajo de Diploma, Facultad de Derecho, Universidad de la Habana, 2014, p. 10
9 SCHMITT, Carl., Teoría de la Constitución, Alianza Editorial, 1992, p. 302.
10 El referendo ha sido una institución con una preeminencia mayoritaria dentro de los modelos constitucionales. La Constitución de Weimar estableció un pentacatálogo de procedimientos refrendatarios. El referendo constitucional cuando tiene por objeto la aprobación de un texto constitucional, el legislativo para la aprobación de las leyes, el de arbitraje cuando con motivo de la aprobación de una reforma constitucional o de una ley surgen discrepancias entre los órganos del Estado y por lo tanto debe remitirse al pueblo la aprobación o el rechazo de la propuesta, por su parte el revocatorio se estableció para la revocación del presidente y el local para las materias cuyo ámbito de competencia se reduce a dicho nivel estatal. cfr.Aguiar de Luque, ob. cit., pp. 94-95. Paradigmática ha resultado la positivación constitucional y legal del referendo en el modelo helvético, el cual desde la Constitución de la Confederación suiza de 1878 concede a losciudadanos la facultad de poner enmarcha la aprobación popular de cualquier decisión legislativa, y cuyo resultado encierra un efecto obligatorio para las cámaras legislativas las cuales no se pueden sustraer de la voluntad popular. Para Duguit el referendo aprobatorio suizo por sus efectos, puede equipararse al derecho de veto existente en algunas constituciones de los Estados Unidos. Al respecto, véase, DUGUIT., L., Tratado de Derecho Constitucional, París, 1923
11 ZOVATTO, "La práctica general de las instituciones de democracia directa en América latina. Un balance comparado: 1978-2000", en CONCHA CANTÚ, Hugo A., ob. cit., p.4.
12 “Para llevar a efecto el referendo se emplean boletas en las que se expresa clara y concretamente, la cuestión que se consulta al cuerpo electoral (…)”.
13 Artículo 75 de la constitución de 1976:“Son atribuciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular: b) aprobar, modificar o derogar las leyes y someterlas previamente a la consulta popular cuando lo estime procedente en atención a la índole de la legislación de que se trate; (…). u) disponer la convocatoria de referendos en los casos previstos en la Constitución y en otros que la propia Asamblea considere procedente (…)”. (resaltado propio)
14 Artículos 4b) y x), 5 l), 68a) y 72 del Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular de 1996 publicado en Gaceta Oficial No.48 Ordinaria de 27 de diciembre de 1996.
15 Las cuestiones más plausibles del procedimiento de esta institución, tal como se ha comentado a tenor de su regulación en la Constitución de la Confederación Suiza son: primero, el bajo por ciento que se exige para llevar a cabo la solicitud de una iniciativa; segundo, la institución es válida para los principales actos normativos (Constitución y disposiciones legislativas) y en todo sentido: proposición, modificación y abrogación (esto último técnicamente no es posible para las constituciones); tercero – tal vez lo que más habría que resaltar- la actitud del órgano representativo frente a la solicitud, este podrá en algunos casos, proponer un contraproyecto, ampliando y confiando a la ciudadanía su nivel de valoración política, y en el supuesto de que la iniciativa popular recaiga sobre una disposición legislativa, el órgano representativo, de no acoger la iniciativa, la someterá a votación, traspasando así, la decisión final a la ciudadanía, con ello se demuestra el respeto al principio de soberanía popular y una concepción popular de la política. Cfr. T.GUZMÁN HERNÁNDEZ, Guzmán Hernández, T. Yan, “Representación en política, instituciones de democracia directa y revocatoria de mandato en Venezuela – Una manera de interpretar el modelo normativo-constitucional venezolano de participación política”, ob.cit, p.118.
16 SCHMITT, citado por AGUIAR DE LUQUE, Luis, Democracia Directa y Estado Constitucional, Edersa, Madrid, 1977, p. 94.
17 “El reforzamiento sistemático de nuestra institucionalidad, será a la vez condición y garantía imprescindible para que esta política de renovación de los cuadros jamás ponga en riesgo la continuidad del socialismo en Cuba”, vid en, Informe Central al VI Congreso del PCC. Fuente: Partido Comunista de Cuba. Sitio oficial. [en línea] Disponible en: http://www.pcc.cu/congresos_asamblea/cong6.php/mayo de 2014, p. 21. Asimismo véase, Objetivo No. 76. Proyectar la renovación paulatina de los cuadros en los cargos de dirección, estableciendo límites de permanencia por tiempo y edades según las funciones y complejidades de cada responsabilidad. Limitar a un máximo de dos períodos consecutivos de cinco años, el desempeño de los cargos políticos y estatales fundamentales. Objetivos de Trabajo del Partido Comunista de Cuba aprobados por la Primera Conferencia Nacional, La Habana, 29 de enero de 2012, p.7.
18 TITO LIVIO, Desde la fundación de Roma, Libros I-II (versión de Agustín Millares Carlo), México, UNAM, 1998, pp. 82-84.
19 TORRENT, Derecho Público Romano y sistema de fuentes, Zaragoza 1995, pp. 141-145.
20 “La comprensión plena de estos conceptos nos permitirá avanzar con solidez y sin retrocesos en la paulatina descentralización de facultades, desde el Gobierno Central hacia las administraciones locales(…)” “El reforzamiento sistemático de nuestra institucionalidad, será a la vez condición y garantía imprescindible para que esta política de renovación de los cuadros jamás ponga en riesgo la continuidad del socialismo en Cuba”, vid en, Informe Central al VI Congreso del PCC. Fuente: Partido Comunista de Cuba. Sitio oficial. [en línea] Disponible en http://www.pcc.cu/congresos_asamblea/cong6.php/mayo de 2014, pp. 14 y 30.Por su parte la Resolución sobre el perfeccionamiento de los órganos del Poder Popular el Sistema Electoral y la División Político Administrativa establece que la integralidad de un proceso de esta naturaleza, demanda variar procedimientos, términos legales y realizar otras adecuaciones en nuestro Sistema Electoral, sobre la base de los principios esenciales que lo sustentan y demuestran su carácter democrático y participativo, disponible en http://www.cubadebate.cu/especiales/2011/04/18/resolucion-sobre-el-perfeccionamiento-de-los-organos-del-poder-popular-el-sistema-electoral-y-la-division-politico-administrativa/.
21id. D’ORS, Elementos de Derecho Privado Romano, Ediciones Universidad de Navarra S.A. Editor. Gómez, S.L. Larrabide, 21, Pamplona, p. 148.
22 Cfr. PÉREZ HERNÁNDEZ, Lissette y PRIETO VALDÉS, Martha, “La descentralización de las decisiones a favor de los municipios. Un reto y una necesidad de los pueblos”, en Temas de Derecho Constitucional Cubano, , La Habana, Félix Varela, 2000, pp. 196.
23Vid. VALDÉZ PAZ, Juan, “Notas sobre la participación política en Cuba”, en PÉREZ GARCIÁ, Arnaldo J. (compilador), Participación social en Cuba, Centro de Investigaciones Psicológicas y Sociológicas (CIPS), Ciudad de La Habana, 2004, p. 62.
24 Cfr.LEZCANO PÉREZ, Jorge, en ASAMBLEA PROVINCIAL DEL PODER POPULAR. Relatoría del Taller sobre las transformaciones ocurridas en el municipio después de la institucionalización, Matanzas, 2009, p. 6.
25 Cfr. PÉREZ HERNÁNDEZ, Lissette y PRIETO VALDÉS, Martha, “La descentralización de las decisiones a favor de los municipios. Un reto y una necesidad de los pueblos”, Temas de Derecho Constitucional, ob.cit, pp. 196-198.
26 La expresión entre comillas, es nuestra.
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Joanna González Quevedo es una joven, y destacada, jurista cubana, profesora de la Universidad de la Habana. Se especializa en Derecho romano y en temas de participación política. El presente estudio responde a uno de los resultados de su investigación doctoral.
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