Susana Gómez Bugallo
10 de Mayo del 2014 21:18:34 CDT
NUNCA se había legislado tanto en Cuba como en el pasado 2013. Y el 2014 no se quedará atrás. En los tres últimos años se emitieron 145 normas jurídicas. El 2012 fue solo el inicio de este proceso, el 2013 fue muy intenso, y en lo que va de 2014, se han promulgado dos leyes: el Código del Trabajo y la Ley de Inversión Extranjera.
Como en ningún otro momento, para seguir el curso de las transformaciones en la sociedad cubana y de su evolución futura, hay que seguir los cauces de la Ley. El país avanza en la implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución con normas jurídicas que pautan el camino. Política, economía y sociedad se mueven dentro de un orden legal especialmente diseñado.
Esa es la certidumbre que deja una intensa y extensa entrevista con María Esther Reus, ministra de Justicia, cuya responsabilidad es respaldar el lugar especial de la pelea cubana por la institucionalización, la constitucionalidad y el Derecho, como bases sobre las cuales se asiente al anhelo de una sociedad sustentable y próspera.
Con un carácter y poder de comunicación envidiables, la titular dialogó guiada por la certeza de que los funcionarios deben valorar más el papel del periodismo en la entrega de toda la información al pueblo. Como mujer de atinada visión, sabe llegar a la esencia del asunto y responder aquellas cuestiones que inquietan a todos los cubanos. Conoce también las zonas más esquivas de la legalidad y hacia ellas apunta con la intención de desmitificarlas.
—Se habla de que la actualización y su énfasis en lo legal ayudará a institucionalizar el país ¿Acaso no estaba Cuba institucionalizada?
—Cuba estaba institucionalizada. Tenemos un Parlamento desde 1976, existen los Organismos de la Administración Central del Estado (OACE), entidades nacionales, estructuras territoriales del Consejo de la Administración y demás. Estamos hablando del perfeccionamiento de la institucionalidad, pues las leyes tienen que visualizar los cambios de la realidad.
«La implementación de los Lineamientos tiene el objetivo de actualizar el modelo económico, con un alcance funcional, estructural y social. Esto ha implicado una modificación legislativa, porque las decisiones que se están adoptando llevan un reflejo en la norma. La ganancia fundamental del proceso de actualización es la intencionalidad de que todo esté legislado en una norma con el rango que corresponda.
«Podemos decir que el país está institucionalizado porque tenemos más de 700 normas jurídicas vigentes. Si se está actualizando la sociedad en su conjunto, tiene que actualizarse también la legislación, y ese proceso lleva dos momentos: el cambio económico, estructural y funcional, y su reflejo en la norma jurídica, que es lo que las personas ven, porque dice cómo se introducirá el cambio».
—Uno de los problemas que ha enfrentado la actualización del modelo económico cubano es la dispersión legislativa. ¿Cuánto se ha hecho por eliminar ese fenómeno?
—Durante mucho tiempo se legisló de forma diferente. Se modificaban las normas cuando decidíamos actualizarlas porque estaban obsoletas. Ahora se cuenta con políticas antes de elaborarlas, lo que significa que las decisiones son tomadas con anterioridad. Se legisla porque existe una decisión política con reflejo en la norma.
«Muchas leyes están vigentes en el país. Pueden ser modificadas total o parcialmente y crearse otras, porque llegarán en dependencia de las disposiciones. Hoy la norma no se modifica para ser perfeccionada (aunque lo requiera), porque la urgencia es implementar la decisión política.
«Tenemos mucha dispersión porque existen normas de diferente rango para regular un mismo tema, otras emitidas por varios organismos sobre el mismo asunto, incluso algunas son contradictorias, porque la legislación se ha empleado para resolver problemas puntuales e institucionales.
«Una estrategia para disminuir la dispersión es tratar de lograr la integralidad con principios básicos que aplicamos a la producción legislativa. Cuando vamos a modificar un tema, identificamos las normas vigentes sobre él, para saber qué hay que derogar o modificar. Las decisiones tomadas se concentran en la menor cantidad de normas.
«Cuando se comenzó a trabajar con la compra y venta de vehículos había 52 normas vigentes; hoy se concentran en un decreto y cinco resoluciones recogidas en una Gaceta para cualquier persona que quiera saber lo legislado sobre el tema.
«Otro de los principios aplicados es que cuando la norma no se pueda derogar totalmente, porque no es el momento de cambiar la ley, se emita un decreto-ley que la modifique y se publique concordado (original con cambios incorporados). Eso ocurrió con la Ley Migratoria, pues era necesario flexibilizar esta política, pero no estábamos en condiciones de entrar en una ley migratoria integral. Aun así tenemos mucha dispersión, sobre todo en las resoluciones, que son normas de rango inferior.
«Un elemento que perfecciona la estrategia es que se legisla de manera integral: la ley sale acompañada de su reglamento y de la legislación complementaria que requiere. Antes la emitíamos, se decía que en 180 días saldría el reglamento y en algunos casos todavía lo estamos esperando. Ahora participan los que deben hacerlo y se expresan las normas, independientemente del rango y organismo emisor.
«Estos elementos propiciarán, paulatinamente, el remedio a la dispersión. Se ha logrado comprender, aunque es difícil, porque resultaba más fácil modificar una resolución diciendo que tal artículo quedaba redactado de una manera y que se derogaba todo lo que se opusiera. Pero la población debía leerse toda la legislación para saber qué era lo que se oponía.
«Se implica también la intencionalidad de los cuadros. Como los ministros tienen la facultad de legislar, sobre todo hacia lo interno, su asesor jurídico debe poseer el ánimo diario de cambiar, pero derogando lo viejo, copiando lo que sirve y logrando que la última norma lo diga todo».
—¿Qué implica la emisión de tantas normas para el legislador y después para los que tienen que hacerlas cumplir? ¿Cuán difícil ha sido crear todas las normas con sus paquetes jurídicos? ¿Cómo se realizó ese trabajo?
—La emisión es el resultado, pero implica un proceso coordinador entre especialistas y organismos que participan en la implementación, porque la norma refleja decisiones económicas, jurídicas, sociales y funcionales.
«El rector del grupo es el del tema central, pero toman parte todos los relacionados, para ver el asunto con la integralidad requerida. Aunque la Comisión de Implementación conduce el proceso, no suple la función rectora. Los juristas ayudamos a dar forma y contribuimos a que se entienda mejor, además de ver qué se deroga y atender la implementación correcta.
«Estas normas nunca rebasan la política, pero no la pueden dejar incompleta; el paquete de normas es mucho más amplio. La política dicta qué queremos solucionar, la norma debe decir cómo, cuándo, quién, dónde… Incluye la decisión, el procedimiento, el presupuesto, quién lo implementará…
«No solo se circula la norma, sino también las políticas. Se da participación a los Organismos de la Administración Central del Estado, entidades nacionales y Consejos de Administración para que opinen sobre la decisión. Eso ha posibilitado un espectro más amplio para asegurar lo que es difícil de ver desde el Ministerio. Además, quienes participan se sienten protagonistas y se comprometen en la ejecución de la norma.
«Luego del momento de circulación, se hace una compleja pero importante conciliación de opiniones, se intercambia con todos y se les dice qué se aceptó y el porqué de lo que no. Se decide hasta la redacción, porque siempre que alguien no entienda es porque no fuimos claros. Queda trabajar para que la urgencia no limite la calidad.
«Al final del proceso, las leyes —que son las normas de mayor alcance— van a la Asamblea, que tiene la potestad de decidir a quién se les consultará. Es novedad el proceso de capacitación para garantizar la ejecución. Los funcionarios que participan en la práctica reciben preparación por sus instituciones o por la Comisión de Implementación de los Lineamientos. El jurista desempeña un rol esencial en el asesoramiento porque la sociedad está cambiando rápido.
«Uno de los objetivos es la agilidad para que las normas cumplan con la proyección estratégica de la Comisión de Implementación de los Lineamientos, pues tenemos cinco años para ponerlos en práctica».
—Algunos critican el estilo de emitir tantos decretos y apuntan que debería ser más activa la labor del Parlamento como órgano legislativo. También hay quienes consideran que debería existir un programa legislativo. ¿Qué consideraciones le merecen esas opiniones?
—El General de Ejército Raúl Castro ha dicho a la Asamblea que debe tener un papel más activo, elaborar más leyes y menos normas. Se trata de un equilibrio porque no todo puede ser una ley, ni un decreto-ley. Pero se está logrando que las normas de impacto en la sociedad lleven el rango de ley, otras se impondrán como decretos-leyes, debido a la urgencia de su aplicación y lo limitado de su alcance.
«La Constitución establece que el decreto-ley se apruebe cuando la Asamblea no esté funcionando y se imponga implementar una decisión. Solo la sabiduría nos dice cómo saber lo que requiere determinado rango y cuándo debe priorizarse la implementación».
—¿Cuáles considera que han sido las leyes más trascendentales para el futuro del país o las que más pueden ayudar a transformar la realidad cubana?
—Pudiéramos hablar de muchas. Estamos en un proceso de actualización de las normas principales que rigen la sociedad: Código Penal, Ley de Procedimiento, Ley Tributaria y Código del Trabajo. La Ley de Inversión Extranjera es vital para el desarrollo económico del país. Y otra norma importante será la Ley de Empresas.
«Algunas normas se perfeccionarán y otras las crearemos. Hemos adoptado un decreto-ley para las cooperativas no agropecuarias con carácter experimental, aunque llegará el momento en que tengamos una Ley de Cooperativas. Pero experimentamos con las normas de impacto trascendental en la economía para no desembocar en objetivos no previstos.
«Luego tendremos normas vinculadas a lo social, porque se habla del problema demográfico en Cuba, del adulto mayor, los jóvenes, la natalidad, entre otros. También se trabaja en una Ley del Agua y se perfecciona lo que tiene que ver con las modificaciones sustanciales del Sistema de Salud.
«Se actualizarán primero las que requieran los cambios que se están aplicando. El resto se hará, teniendo como principio que todo debe quedar regulado jurídicamente, que todo cambio tendrá un reflejo en la legislación porque las normas dan el carácter obligatorio de su cumplimiento».
—¿Cómo podría ilustrar que con las nuevas normas jurídicas se ensalza la mirada a los sectores juveniles como capital humano que desarrolla el capital social?
—Aunque las normas tienen un carácter general, existe una intencionalidad en la política de propiciar el desarrollo de las nuevas generaciones. Un ejemplo es la entrega de las tierras en usufructo, pues darlas a jóvenes representa la continuidad de una forma vital de producción de alimentos.
«Otra muestra está en el trabajo por cuenta propia. También en el proceso de disponibilidad se tuvo en cuenta a los que estaban cumpliendo el servicio social. Determinadas proyecciones tributan a la mirada especial para fomentar la participación juvenil. Tenemos jóvenes juristas en la elaboración de las normas, asesoramiento y ejecución».
—Usted se refirió recientemente a la tendencia de centrarse demasiado en las cuestiones formales de las leyes. ¿Qué situaciones puede generar esto? ¿Por qué ocurre? ¿Qué se está haciendo para remediarlo?
—En Cuba la elaboración de las normas no cuenta con una legislación que la respalde. Estudiamos 18 países en diferentes áreas que sí la poseen. La necesidad y masividad para legislar nos obliga a ordenar ese proceso. Se trabaja en un grupo conducido por el Ministerio de Justicia para elaborar una metodología en la redacción de las normas. Esto uniformará, servirá de guía a quienes legislen y evaluará las leyes según su calidad.
«Todo lo que contribuyamos metodológicamente será una guía para los juristas jóvenes que no tienen experiencia legislativa, cualidad que en Cuba se había perdido porque no se preparó el relevo adecuadamente. Tenemos que suplir esto con mecanismos que garanticen unidad en la forma. Cuando estén los elementos formales, nos concentraremos más en el contenido, que es lo necesario».
—Estudios han demostrado que una gran parte de la población no conoce las leyes, con sus derechos y deberes implícitos. ¿Cuán peligroso resulta esto para una sociedad que se vuelve más compleja y con diversidad de actores, sobre todo en el ámbito económico?
—Ese es un problema que hemos tenido durante mucho tiempo: nos ha faltado una educación jurídica. Ahora lo vemos como un problema, pero existe porque no ha habido necesidad. La naturaleza de nuestro sistema de protección al ciudadano propicia que las personas sepan que por desconocimiento de una norma no van a quedar indefensas. En otros países los ciudadanos andan con la legislación a mano porque en cualquier momento les pueden violar sus derechos y se preocupan primero por un abogado que por un médico.
«Pero estamos en un momento en que hay urgencia de conocer lo legislado para garantizar su cumplimiento. No solo en la población, sino también en las estructuras estatales y los funcionarios. Carecemos de un sistema para fomentar este conocimiento y lo hacemos espontáneamente.
«Debemos lograr integralidad entre medios de comunicación, organismos, estructuras y funcionarios. Uno de los intentos es el proceso de divulgación que la Comisión de Implementación conduce después de adoptar cada política. Pero no es suficiente que salga durante tres días y luego a las personas se les olvide. Es prioridad contar con un sistema de divulgación coherente, intencionado y racional, que explique dónde encontrar la información.
«En el Ministerio se ha diseñado un programa para sectores fundamentales. Es importante preparar a los cuadros para que sepan conducir los procesos, a los asesores jurídicos para que ayuden a los cuadros a ejecutar su responsabilidad, y a las nuevas generaciones para fomentar ese conocimiento desde la familia y la escuela.
«Se debe incorporar el mensaje en toda ocasión para que tenga impacto. Tenemos mucho que hacer y avanzaremos si nos unimos, logramos mayor comunicación y aprendemos a relacionarnos mejor con los medios de prensa, porque no le hemos dado su importancia. Tenemos que usarlos para que la población esté informada y cuando reclame podamos ir hacia el responsable de la verdadera violación».
—Existe en algunos sectores una postura de incredulidad con respecto a la protección jurídica. No son pocos los que alegan que no sirve de mucho crear y conocer las leyes si no se aplican bien. ¿Qué retos entrañan los cambios para la preparación profesional y postura ética de los juristas?
—A la falta de cultura jurídica en la ciudadanía se une la de los funcionarios que ejecutan las normas. El reto fundamental está en cómo conducimos el proceso de la correcta implementación. Otro elemento es lograr que las personas vinculadas a una actividad sean las conocedoras.
«No tenemos especialidades como la de técnicas legislativas; ni siquiera los juristas se preparan en ello porque no se da en las facultades de Derecho. En muchas de las actividades hemos suplido con un personal que tiene ganas de hacer, pero no tiene dominio de esos conocimientos.
«También tributa a esta duda la ética. Lamentablemente, funcionarios se creen con el derecho de decidir cómo y cuándo hacen algo que el Estado les paga por hacer y es su razón de ser. Tenemos que lograr que sirvan y no estén para ser servidos. Es importante cómo tratamos a las personas, dar la respuesta adecuada, evitar maltrato o informaciones incorrectas. Debemos diseñar los servicios con menos trámites y la profesionalidad necesaria para que la imagen del funcionario público cambie.
«Urge perfeccionar nuestra legislación, depurar los modos de trabajar en las instituciones y diseñar funcionamientos que sean menos engorrosos. Para solicitar un trámite le exigimos documentos al ciudadano, pero institucionalmente tenemos que garantizarlos y evitar que la población esté buscando papeles para probar lo que se puede tener con una llamada o consulta a la base de datos.
«Es una obligación enfrentar a quienes hacen algo mal. Se requiere crítica oportuna y enfrentamiento transparente para que nadie use en su beneficio las facultades que el Estado ha depositado en él. Esta batalla contra la corrupción e ilegalidad no va solo dirigida a enfrentarlas, sino a prevenirlas mediante el control».
—Usted comentó recientemente que desde el Ministerio de Justicia se realizan estudios para establecer estándares en la solicitud de documentos, en aras de perfeccionar los servicios jurídicos. ¿Cómo marcha este proceso? ¿Cuánto puede ayudar a desburocratizar los servicios públicos?
—Se han aprobado políticas como el perfeccionamiento de los registros públicos, no pedir escritos para probar una circunstancia que aparezca en el carné de identidad. Es necesario perfeccionar las estructuras, porque a veces tenemos varias dedicadas a lo mismo, y la persona pasa por varios lugares para obtener un documento. Concentrar los trámites está en el centro de la implementación de los Lineamientos y del perfeccionamiento de la legislación. Estamos coordinando entre las instituciones jurídicas para facilitarnos la información sin recargar a la población. Lograr mejor servicio requiere coordinación.
—Raúl ha apuntado que en Cuba no se debería adoptar ninguna decisión importante sin antes consultarla con el pueblo. Hay quienes opinan que determinadas leyes deberían someterse a plebiscito. ¿Cómo determinar el uso de un mecanismo u otro para aprobar las disposiciones?
—Las Constituciones se han sometido a referendos. Normas como el Código de Familia han tenido consultas populares. El primer ejemplo a partir de la implementación de los Lineamientos es la propia discusión de estos, que fue casi una consulta popular del documento que recoge una transformación sustancial en política, economía, sociedad y cultura, y hoy se implementa en normas jurídicas.
«Aunque la implementación está comenzando, pues tiene dos años, lleva una política, un proceso de circulación y de opinión. Este tiempo ha sido de normas elementales y se han emitido 145, buen número para una implementación inicial.
«Existen los mecanismos para que las normas y las políticas se consulten, pues hay un procedimiento dispuesto. Lo más reciente fue el Código del Trabajo, discutido en las secciones sindicales. Como principio, todos los criterios son escuchados, estén a favor o en contra. Ha habido manifestaciones concretas de que la unanimidad se ha ido perdiendo y debemos vivir en esa unidad con la diversidad. Cada quien aporta su criterio, unos lo enriquecen, otros permiten verlo desde otra posición y alcance.
«Es un proceso de intercambio para lograr la elaboración de la política; la norma permite una integralidad para legislar con la que no contábamos, pues cada quien resolvía su problema; hoy es el del país por encima del individual: resolviendo el propio se tributa al social.
«Los procesos irán dando sus resultados, pero es un aprendizaje permanente en el que estamos tratando de lograr lo pedido. La participación ha sido vital, puede ser mayor, y la Asamblea Nacional está facultada para decidir cuándo.
«En la composición de nuestro Parlamento —hasta un 50 por ciento es de los delegados de base—, hay una representación del pueblo para decidir sus legislaciones. Nuestro sistema político y jurídico permite una participación activa de todos los sectores, y muchas de esas discusiones se llevan a la base. Tenemos la posibilidad y garantía de decir que este proceso ha permitido, en los niveles que corresponde, la participación de los actores principales en su ejecución. Se ha demostrado la posibilidad de que las comisiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular realicen una labor más amplia.
«La Comisión de Implementación se nutre de un consejo científico en el que se han creado más de 12 comités de diferentes materias y se han incorporado al análisis, no solo de las decisiones de la implementación, sino de las políticas. Se han reunido universidades, científicos, centros de investigaciones, organizaciones sociales.
«A veces vemos que la ley no se discutió en el CDR, pero para elaborarla participaron los más conocedores, los que tienen que ver con la actividad, los delegados, las asambleas municipales, provinciales y los ministerios.
«Incluso hoy tenemos posibilidad de análisis en la visualización de las reuniones del Consejo de Ministros, una experiencia que permite —desde todos los puntos de Cuba— la participación de los cuadros fundamentales que después deben ejecutar. Son ejemplos que ilustran la integralidad y posibilidad de opinar sobre las decisiones».
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