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Ultimo Jueves Catalejo
A cinco años de iniciado el nuevo proceso de transformación económica del país, en lo relativo a la elaboración y utilización del presupuesto todavía queda mucho por hacer.
Por Tania Chappi Docurro
Necesidad de información, transparencia, participación real; dualidad cambiaria, actualización del modelo económico cubano, fueron palabras recurrentes durante el más reciente espacio de debate de la revista Temas, dedicado esta vez a un asunto que debe motivar a todos los cubanos:Cómo se hace el presupuesto nacional.
Dos ausencias sensibles tuvo el panel: la Central de Trabajadores de Cuba y la Asamblea Nacional del Poder Popular. Los funcionarios invitados no pudieron asistir, según alegaron, por razones de trabajo. En contraposición, el Ministerio de Finanzas y Precios brindó todo su apoyo, y a la sala Fresa y Chocolate, del ICAIC, acudieron Adalberto Carbonell, director general de la Política Fiscal, y Vladimir Regueiro, director de Ingresos. Ambos, junto con el profesor Joaquín Infante, Asesor del Presidente de la ANEC y Premio Nacional de Economía, y la investigadora Saira Pons, del Centro de Estudios de la Economía Cubana, ofrecieron valoraciones objetivas, concisas, de las que siempre se agradecen.
Integraron el panel (de izquierda a derecha) Joaquín Infante, Saira Pons, Adalberto Carbonell, Vladimir Regueiro y, como moderadora, Tania García.
A la importancia del presupuesto en la cotidianidad y el desarrollo de cualquier nación se refirió, en las palabras introductorias, la economista Tania García, moderadora del encuentro: “Los cuatro equilibrios fundamentales de una economía son su producto interno bruto, su balance monetario, el empleo y el presupuesto”. Y añadió: “Ese último es un ejercicio de previsión de gastos e ingresos para un determinado período de tiempo; es un balance financiero que permite a las empresas, gobiernos, organizaciones privadas y familias establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos”.
Joaquín Infante puntualizó que el presupuesto “es el plan financiero más importante del país, constituye un instrumento a corto plazo para resolver problemas coyunturales —eso hay que dejarlo claro— y debe ser operativo, flexible”, pues durante su ejecución puede haber muchas variaciones en los precios de los productos (por los cambios a nivel mundial, por ejemplo, en el petróleo) y eso altera tanto los ingresos como los gastos y asignaciones.
Al conformarlo se tienen en cuenta lo captado a través del sistema tributario y los recursos monetarios generados por la producción de las empresas.
Historia no antigua
En la Isla el presupuesto ha tenido una posición “un poco pasiva”, comentó Infante. Ya era así en los años 60, cuando él trabajaba en el Ministerio de Hacienda. Desde entonces había que subordinarse al plan y “prácticamente las finanzas no tenían peso, no cumplían su función de control y distribución”. A ello contribuyó que los intercambios con el campo socialista “se hacían en unidades físicas, no en dinero, a partir de planes quinquenales”. Cuando el empleo de las finanzas es una formalidad, como ha ocurrido hasta ahora —ejemplo de ello son los tan escuchados problemas con las cuentas por cobrar y por pagar y la economía sigue funcionando—, “el presupuesto también es formal”, lo cual representa un grave error; este mecanismo precisa un desempeño activo. “El plan tiene que perder su inflexibilidad, o centralización de las decisiones”, afirmó.
Saira Pons coincide en que la política fiscal ha mantenido durante décadas un carácter formal, a partir de que en 1967 “se pasó a un modelo muy centralizado” y las funciones de dicha política (laasignación de recursos, la redistribución de los ingresos, y la estabilización) fueron suplantadas por el plan de la economía nacional.
A tal realidad se sumó un agravante: “el Período especial removió los cimientos y andamiajes del proceso presupuestario —considera Adalberto Carbonell—; el presupuesto adquirió corte instrumentalista, y se reducía a decir cuánto se había gastado el año anterior y cuánto se iba a gastar este”.
No obstante, todos los panelistas aseveraron que tales distorsiones deben desaparecer al afianzarse en el país el nuevo modelo económico. De hecho ya se observan algunas transformaciones, “en la medida en que han aumentado los agentes que pueden actuar con autonomía: inversión extranjera, cuentapropistas, cooperativas, etcétera”.
Carbonell se mostró optimista: “Estamos en proceso de cambiar el Decreto ley sobre la Administración Financiera del Estado cubano —norma que data de 1999—, para tener un marco jurídico que permita la implementación adecuada de los sistemas tributario, presupuestario, de crédito público, de tesorería y de contabilidad gubernamental.
“El presupuesto del Estado lo estamos elaborando cada vez más en consonancia con el plan de la economía nacional, porque al ser este un país de economía planificada no pueden ir cada uno por su lado”, aseveró. Con ese propósito los especialistas del Ministerio de Finanzas y Precios han sostenido “discusiones técnicas muy fuertes con cada organismo que presenta un anteproyecto de presupuesto”.
Según entendí de la pormenorizada explicación, para conformar la propuesta de presupuesto anual y luego entregarla al Consejo de Ministros (encargado de establecer las directivas generales y específicas a partir de las cuales todas las entidades presupuestadas conciben sus anteproyectos), ese ministerio se basa en una proyección estratégica global ideada para un período no menor de cinco años, digamos 2010-2015.
El director general de la Política Fiscal destacó que, si bien “los presupuestos nacionales que se hacían en los últimos años eran formales, para cumplir el requisito de que el presupuesto es ley, eso cambió: en 2012 y 2013 lo que está rigiendo es lo aprobado en el proyecto correspondiente”.
Al llegar su turno, Vladimir Regueiro reconoció que “en Cuba los ingresos son insuficientes, por eso tenemos un presupuesto deficitario”, pero el Estado se esfuerza por solventar los gastos públicos, que han ido creciendo durante los últimos años. En ese sentido, recalcó, no puede desconocerse el papel del sistema tributario, pues mediante él se obtienen recursos que contribuyen a engrosar el presupuesto nacional. Para perfeccionar este mecanismo, “se hizo una actualización de la política tributaria, refrendada en la Ley 113” que comenzó a regir el pasado enero.
Lo dicho y lo hecho
Como es usual, la sala comenzó a entrar en calor luego de la segunda pregunta al panel (en esta ocasión, tres en una): ¿Qué problemas presenta en la actualidad el proceso de elaboración del presupuesto? ¿En qué medida es descentralizado y participativo; cómo se hace efectiva la participación de la sociedad en su confección y ejecución?
Los trabajadores no inciden ni en el presupuesto ni en el plan de las unidades presupuestadas, manifestó Joaquín Infante. “En las asambleas lo único que se hace es informar”. Unido a ello, “el pueblo no recibe informaciones de peso, los datos ofrecidos por la Asamblea Nacional del Poder Popular son muy globales y no entran en detalles que la población desea saber”. Otra problemática fundamental es la de la cuasifiscalidad, originada por ingresos y gastos que debían integrar el presupuesto, pero están en otros planes, como el de créditos; ejemplo muy claro: las pérdidas de las empresas no financiadas por el presupuesto, pero sí con crédito bancario.
“En 2011 y 2012 la recaudación por concepto de ingresos personales ha sido únicamente de 2% en relación con el total de ingresos del Estado. Como se aprecia, es un porcentaje muy pequeño, la mayoría de esos últimos proviene de las empresas estatales, no se recibe por la vía tributaria. Eso debilita el contrato social, el pacto fiscal y no propicia los espacios de participación”, razonó Saira Pons.
Un problema esencial es la dualidad monetaria y cambiaria existente en Cuba (1 por 24, en la CADECA; y 1 por 1 entre las empresas estatales), explicó la investigadora. “Esta dualidad dificulta mucho la transparencia en lo relativo al presupuesto. Como nadie sabe cuál es el tipo de cambio real, no se puede saber por dónde se están haciendo las mayores aportaciones y por dónde están drenando las finanzas del país. Incluso si se colocara en las panaderías y bodegas una lista con el presupuesto de cada localidad, las personas no podrían valorar de verdad de qué les están hablando”.
Adalberto Carbonell tampoco se anduvo por las ramas. “El Ministerio de Finanzas y Precios ha tenido que emitir en diferentes momentos resoluciones para normar el proceso de discusión, con los trabajadores en la base, sobre los números del presupuesto. Y eso realmente no ha funcionado, es formal”, admitió.
En cuanto a las dificultades que el citado Ministerio encuentra a la hora de elaborar el presupuesto, mencionó, entre otras: en los años 90 la planificación de los gastos dejó de regirse por normas unitarias, urge establecer una norma de consumo y una de gastos. Para ello buscaron asesoría en el MINFAR, “donde todo sí está planificado”, y durante 2012 y 2013 iniciaron en los ministerios de Salud Pública y de Educación Superior la experiencia de asignar recursos presupuestarios a partir de esa premisa.
Otro problema crónico: “la política de precios de los bienes y servicios no ha sido coherente”. Por ejemplo: el precio de los combustibles cambia constantemente, pero el plan se hace una vez al año. “Afortunadamente el Ministerio de Finanzas y Precios puede ir adecuando esto, mediante la emisión de modificaciones presupuestarias”.
También afecta “la incertidumbre en el suministro interno y externo; la economía cubana es una economía de carencias y el mercado está desabastecido, es posible que de un presupuesto deficitario pasemos, al llegar diciembre, a uno superavitario, experiencia que hemos tenido durante dos años consecutivos”. Es decir, se concede el dinero para determinadas compras y no se puede gastar porque en el país no existen esos insumos. En consecuencia, “hay una elevada no ejecución de los gastos presupuestarios”. Como alternativa, el Ministerio destina a otras necesidades del país esos miles de pesos no utilizados por las empresas a las que se entregaron en primera instancia. Similar fluctuación padecen los recursos del presupuesto concedidos para inversiones, ya que muchas de ellas no se cumplen.
A este panorama debe añadirse “la insuficiencia de fuerza de trabajo calificada en las entidades financieras y en las áreas económicas de las unidades presupuestadas. Más de 30 direcciones municipales de finanzas —órgano financiero del gobierno local— no tienen hoy director y muchas están trabajando con personal en adiestramiento, recién graduado de la universidad. Esa descapitalización, por supuesto, incide en la conformación y ejecución del presupuesto”.
Vladimir Regueiro afirmó que si bien el Parlamento “va adoptando un papel mucho más dinámico en la aprobación y control del presupuesto nacional”, no se ha producido suficiente descentralización en lo referido a elaborarlo, ya que “la facultad tributaria o para establecer la fuente de los ingresos, corresponde al gobierno central”.
Vladimir Regueiro afirmó que si bien el Parlamento “va adoptando un papel mucho más dinámico en la aprobación y control del presupuesto nacional, la potestad para establecer los tributos es centralizada, característica del Sistema Tributario cubano que comparto a nivel técnico”.
Precisamente en las limitaciones e incongruencias se centraron las intervenciones del auditorio. La mayoría de quienes hablaron son economistas y fundamentaron muy bien sus criterios.
En el público abundaron los economistas.
Entre otras opiniones, estuvo la de una personalidad en la materia: Mario Rodríguez Escalona, quien trabajó con el Che en el Banco Nacional de Cuba (específicamente en la esfera sometida esa tarde a discusión). Luego de asegurar que desde entonces en la Isla siempre ha existido un déficit presupuestario, puntualizó que el presupuesto no se nutría de la totalidad de los ingresos, existían la caja central y otros destinos —práctica sostenida durante décadas—; además, no ha habido un solo año que los gastos corrientes no hayan excedido lo que originalmente se planificó.
“La falta de información y transparencia ha llevado a que los cubanos veamos el presupuesto como algo ajeno. Para empezar, no sabemos cuál es el de la provincia en que vivimos, mucho menos el de los municipios. Fui delegado del Poder Popular, y tampoco allí discutí el presupuesto, porque nos daban los capítulos principales y decían que ya habían sido aprobados por el Consejo de Administración Municipal”, dijo un periodista especializado en temas económicos.
“No basta tener información sobre el presupuesto, también se necesitan espacios habituales de análisis y debate sobre él”, demandaron a continuación.
“Los cubanos no tenemos acceso a todas las partidas del presupuesto, aunque es nuestro derecho como ciudadanos. Se han hecho esfuerzos, pero queda mucho por avanzar en la descentralización presupuestaria: resulta difícil entender por qué razón territorios que generan gran parte de la riqueza del país no son beneficiados al distribuirse los ingresos anuales. La distribución centralizada de riquezas muchas veces premia a quien no debe y sanciona a quien produce. Tales problemas no son del Ministerio de Finanzas y Precios, que durante todo este tiempo ha hecho un esfuerzo enorme para trabajar en medio de tantas afectaciones externas”, sostuvo un asiduo a los debates de Último Jueves.
En perspectiva
¿Qué es necesario al conformar el presupuesto para alcanzar los objetivos políticos y económicos de la actualización del modelo?, inquirió Tania García.
Saira Pons piensa que en Cuba debiera comenzar a analizarse la posibilidad de implementar mecanismos como el denominado presupuesto participativo, una práctica común en casi toda América Latina. Este funciona principalmente a escala territorial. La localidad convoca a las personas a presentar proyectos, elige los más útiles y les otorga una cantidad de dinero para que puedan desarrollarse.
La investigadora retomó el análisis sobre el sistema tributario. Es muy importante, dijo, perfeccionarlo en función de los diferentes actores económicos que en la actualidad están emergiendo. Hay que promover la cultura tributaria, que los integrantes del sector no estatal se sientan incentivados para sacar las licencias y disminuir la evasión de impuestos. “En el otro polo se van a desarrollar entidades estatales más autónomas, que probablemente a partir de 2014 tendrán mayores libertades. En relación con ese grupo hay que trazar como objetivo central la recaudación y establecer impuestos que no contraigan la producción”.
Al respecto, Adalberto Carbonell indicó: “La economía no estatal se está expandiendo y hay que ver cómo insertar lo que debe entregar al presupuesto, y lo que este puede aportarle. Por primera vez en el país, el presupuesto de este año incluyó un fondo de desarrollo de 532 millones para respaldar financieramente, entre otros, emprendimientos no estatales”.
Un objetivo del actual proceso de transformaciones en el ámbito financiero cubano es que se acerque a la práctica internacional. A la par, eliminar incoherencias como la cuasifiscalidad. “Toda expresión de ingreso y gasto tiene que estar recogida en el presupuesto del Estado. Para ello estamos trabajando con el Banco Central y en un corto plazo ese problema debe desaparecer”, prometió Carbonell. “En lo relacionado con la transparencia, se viene avanzando. El presupuesto nacional está siendo auditado con rigor por la Contraloría de la República, no solo a nivel del Ministerio de Finanzas, sino incluso al de unidades presupuestadas, de organismos”.
Ese ministerio y la Oficina Nacional de Administración Tributaria han concebido una estrategia de comunicación social encaminada a “fomentar la cultura tributaria para que toda la población sienta que pagar los impuestos no es solo un deber, sino un acto de participación ciudadana; no obstante, queda mucho por hacer”, expuso Vladimir Regueiro.
Y aseguró que se ha adelantado mucho en lo referido a los impuestos para el sector no estatal. Entre las medidas adoptadas se halla el establecimiento de escalas tributarias más acordes a las realidades de quienes se desempeñan en esta esfera; incluso “se introdujo el mínimo exento, como parte de la coherencia entre los objetivos fiscales. Sin embargo, en esto también hay que avanzar para que los cálculos sean óptimos y fiables”.
Un paso de avance ha sido “prever en la política fiscal, y así está establecido en la ley tributaria, la participación de los gobiernos locales como agentes presupuestarios”. Ellos tendrán la posibilidad de proponer ajustes y modificaciones concretas al presupuesto, para favorecer el desarrollo de sus localidades. Y poseen la facultad —ahora más amplia— de establecer y variar el monto de las cuotas tributarias que deben pagar las formas de gestión económica no estatal, concluyó el experto.
Sin hacerse sentir habían transcurrido dos horas, entre el análisis académico, la exposición de aspiraciones insatisfechas y, al parecer, buenas noticias —mi garrafal ignorancia acerca de modelos económicos y mi abundante experiencia en escuchar la defensa de fórmulas que “ahora sí” iban a resolver las dificultades del país, me impulsan a ser cauta. La tarde finalizó con una reflexión de Tania García: “El presupuesto, a cualquier escala o nivel, no es un asunto administrativo, sino de conducción política, y por lo tanto, tiene que ser participativo. Hay que ahorrar, pero no a costa de no utilizar lo necesario. Hay que redistribuir el excedente de la nación, pero a partir de incorporar todas las fuentes. Son principios que es necesario mantener al concebir y utilizar el presupuesto. La transparencia informativa y la participación social consolidarán la transformación económica del país. El presupuesto es un instrumento fundamental del proceso de cambio y de educación de toda la nación”.
El 16 de Octubre Antonio Guerrero celebrará otro cumpleaños lejos de sus seres queridos.
