La reforma de la economía cubana: secuencia y ritmo (I). Debate

Por Carmelo Mesa Lago. Es catedrático emérito de Economía y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburgh (Estados Unidos), investigador y profesor invitado en más de 40 universidades, así como autor de numerosos trabajos sobre América Latina. Fue finalista al premio Príncipe de Asturias de Ciencias Sociales en 2014. 

Desde su acceso al poder en agosto de 2006, Raúl Castro ha implementado numerosas reformas; las más importantes son las calificadas por él en 2007 como “estructurales” porque modifican en diverso modo y magnitud aspectos del sistema económico. Es imposible hacer aquí un análisis integral de todas ellas,1 por lo que se seleccionan y resumen siete reformas estructurales clave: actualización del modelo económico; distribución en usufructo de tierra estatal ociosa; despido de empleo estatal excedente y expansión de empleo no estatal; reducción de salarios, servicios sociales y racionamiento; compraventa de viviendas; inversión extranjera; y unificación de la doble moneda. Quedan por hacer otras importantes reformas: la integral de precios, la eliminación efectiva de la dualidad monetaria, la fijación de una tasa de cambio realista y la bancaria.

Avances y limitaciones de las reformas

1. Actualización del modelo económico. Lo que se intenta no es trans- formar sustancialmente el modelo en vigor sino “actualizarlo”, manteniendo la hegemonía del plan central y la propiedad estatal sobre el mercado y la propiedad no estatal. Los acuerdos del VI Congreso del Partido Comunista en 2011 no dieron pautas sobre el papel específico de los sectores estatal y no estatal y sus interacciones, dejando vacíos y vaguedades sobre el modelo. Raúl Castro advirtió en 2013 que la “actualización” tiene un largo y complejo camino por delante. No fue hasta 2013 que el consejo de ministros organizó un equipo para “estudiar y entender” la actualización, y a finales informó de la preparación de “una primera versión de propuesta de conceptualización”, dos años y medio después de aprobados los acuerdos.

Las reformas estructurales están orientadas hacia el mercado y los acuerdos del VI Congreso le otorgan un mayor papel al que tuvo antes en la Revolución desde 1961, cuando se inició la planificación central. Pero varios economistas cubanos tachan de error mantener un modelo con predominio de la planificación central, cuya ineficiencia fue mostrada en la Unión Soviética, Europa Central y Oriental, China, Vietnam y la propia Cuba. Algunas reformas clave que se están introduciendo en la Isla en 2014, como el incremento de la autonomía de las empresas, su autofinanciación, el cierre de las que sufren pérdidas sostenidas, y la creación de fondos de inversión y salario con el 50 por cien de las utilidades, se intentaron en los años setenta y ochenta y luego se abandonaron.

2. Distribución en usufructo de la tierra estatal ociosa. Desde 2009 se han distribuido tierras estatales ociosas a personas y entes cooperativos o estatales. El gobierno mantiene la propiedad de la tierra, mientras que los usufructuarios tienen derecho a cultivarla y apropiarse de sus frutos. Regulan el usufructo dos leyes de 2008 y 2012, la segunda, más flexible que la primera, ya introdujo varias mejoras. El tamaño de la parcela se expandió de 13 a 67 hectáreas. La duración del contrato siguió igual para las personas (10 años) pero se aumentó para las cooperativas y entes estatales (de 20 a 25 años); aunque esto revela la preferencia estatal, la inmensa mayoría de la tierra se ha entregado a personas. Se permite construir viviendas y establos, plantar bosques y huertas, todo lo cual estaba antes prohibido. Si el gobierno no renueva el contrato, debe evaluar la inversión y reembolsar al usufructuario; si este muere, los familiares que trabajan en la parcela pueden heredar el usufructo y la inversión. Se concede microcrédito a los usufructuarios, se les permite abrir cuentas bancarias y vender a entidades turísticas. En 2013 se reformó el acopio y terminó su monopolio en tres provincias, lo que dio lugar a “un discreto aumento en el abastecimiento y diversificación de la oferta, pero una producción aún insuficiente que mantiene elevados los precios”, según un artículo publicado en Granma el 23 de junio de 2014. Este año se ha creado el primer mercado al por mayor para vender suministros agrícolas.

La nueva ley es aún muy restrictiva. El contrato se termina o no se renueva si el usufructuario incumple sus obligaciones, incluyendo el acopio (venta obligada de alrededor del 70 por cien de la cosecha al gobierno a precios fijados por este, inferiores al de mercado) o por necesidades de utilidad pública o social. El usufructuario debe vincularse a una cooperativa (controlada por el Estado) o granja estatal a fin de obtener insumos, servi- cios y comercializar sus productos. Es incongruente crear el usufructo para aumentar la producción agropecuaria y obligar su vinculación a formas productivas de tradicional ineficiencia; más apropiado hubiese sido fomentar las cooperativas de usufructuarios.

El marabú, un arbusto espinoso de difícil erradicación, cubre 50 por cien de la tierra en usufructo y debe extirparse para comenzar a producir, pero no se puede usar crédito estatal para ello. Un 77 por cien de los usufructuarios no tiene experiencia en la agricultura; el gobierno puede ofrecer entrenamiento pero no ha dado cifras sobre cuántas personas han sido formadas. Hay fuertes trabas para contratar trabajadores no familiares y la inversión se limita al 0,67 por cien del tamaño de la parcela, justificadas para evitar la concentración de la riqueza. Los microcréditos estatales son insuficientes. Las normas para soli- citar usufructo, firmar el contrato y extenderlo y aprobar la inversión, son muy complejas y engorrosas. Aunque se experimenta con la flexibilización del acopio, todavía muchos productos clave están excluidos. En las reformas agrí- colas llevadas a cabo en China y Vietnam, los contratos son por tiempo indefi- nido (no por 10 años renovables siempre que se cumplan las obligaciones) y los agricultores deciden qué sembrar, a quién vender y fijan precios de mercado (no hay acopio).

A finales de 2012 (no hay cifras más recientes) se habían repartido 1,5 millones de hectáreas de tierra estatal a 174.275 usufructuarios, un 97 por cien de los cuales eran personas. Según la distribución porcentual de la tierra entre distintos productores entre 2007 y 2012, el terreno estatal sin cultivar se redujo un 62 por cien, mientras que el cultivo por las coopera- tivas más independientes y el sector privado aumentó el 149 por cien; los usufructuarios deben estar en el segundo grupo, aunque no hay desglose.

3. Despido de trabajadores estatales excedentes y expansión del empleo no estatal. Hasta 1,8 millones de trabajadores son innecesarios (36 por cien de la fuerza laboral ocupada en 2013). La bajísima tasa de desem- pleo “abierto” (1,6 por cien en 2008, la menor mundial) se consiguió mediante el desempleo “oculto” (contratación de empleo estatal innece- sario), lo cual provocó una subutilización de mano de obra, el declive de la productividad laboral y del salario. Esta onerosa política forzó en 2011 el despido del excedente, pero para ello fue necesario expandir el sector no estatal, que abarca empleo por cuenta propia y cooperativas de producción no agrícola y de servicios, además del usufructo.

Los cuentapropistas son dueños de su negocio, mientras que el Estado mantiene la propiedad del inmueble que es rentado a los cooperativistas. Estos gestionan el negocio, compran los insumos, fijan precios de mercado a sus productos y servicios y se apropian de las utilidades. Con dichos incen- tivos se mejoran los locales, se amplían las horas de servicios, se ofrecen más bienes y servicios y de mejor calidad, y se aumentan los salarios, como señalaba el citado artículo de Granma. Cuentapropistas y cooperativistas pueden vender, comprar y arrendar a entidades estatales, contratar emple- ados asalariados no familiares, abrir cuentas bancarias, recibir microcré- ditos estatales y comprar insumos en los incipientes mercados mayoristas. En junio de 2014 se anunció que todos los establecimientos de servicios gastronómicos y personales serán gestionados por formas no estatales, aunque el Estado mantendrá su propiedad.

Las ocupaciones por cuenta propia son muy específicas y no cualificadas (carretilleros, aguadores, cuidadores de baños); hay muy pocas cualificadas (traductores, agentes inmobiliarios y de seguros). Los graduados universita- rios no pueden trabajar por cuenta propia en su profesión, aunque sí en los oficios aprobados, lo cual desperdicia la enorme inversión en capital humano. Las cooperativas deben pasar por cuatro instancias para su apro- bación y el consejo de ministros toma la decisión final; los inspectores imponen multas o cierran el negocio a los cuentapropistas. Los impuestos son excesivos; el fijado a la fuerza laboral tiene una tasa que asciende con el número de empleados contratados, “para evitar la concentración de la riqueza”, pero castiga a los que crean más empleo y obstruye el despido de empleados estatales innecesarios creando empleo no estatal. Los precios al consumidor han aumentado. El microcrédito y los insumos son insufi- cientes, y los mercados al por mayor están en etapa experimental.

La historia del cuentapropismo (permitido, criticado, reducido, reautori- zado) crea incertidumbre, agravada con acciones recientes: el cierre de puestos en los portales de La Habana, la prohibición de la venta de productos importados y la clausura de cines. Al menos un 20 por cien de los cuentapropistas fracasa y devuelve su licencia. La burocracia es una fuerte barrera, en buena medida por temor a la competencia privada.

El empleo estatal descendió del 82 por cien de la fuerza laboral en 2006 al 75 por cien en 2012, mientras que el empleo no estatal creció del 18 al 25. A finales de 2012 se había despedido a 365.000 trabajadores estales (no hay cifras más recientes), el 20 por cien de la meta oficial en 2015, porque la creación de trabajo no estatal ha sido insuficiente para absorber a los despe- didos del sector público. Las ocupaciones por cuenta propia autorizadas crecieron de 157 a 217 y el número de cuentapropistas se triplicó entre 2006 y mayo de 2014, cuando se habían registrado 467.000. Pero después de sustraer los que ya existían antes de las reformas, el neto era de 314.400, el 17 por cien de la meta de 2015. El número total habría que multiplicarlo por cuatro en un año y medio para cumplir dicha meta (gráfico 1). Del total de cuentapropistas, solo el 18 por cien había sido despedido de empleo estatal, el resto eran trabajadores de la economía sumergida que aprovecharon para legalizar su situación, así como pensionistas. En 2011 comenzaron las coope- rativas de barberos, peluqueras y manicuras, y en mayo de 2014 se habían autorizado 498 en múltiples campos pero, según datos de Granma, solo operaba la mitad. Respecto al número de cooperativistas, no hay cifras.

4. Reducción de salarios, servicios sociales y racionamiento. La reforma salarial de 2008 introdujo cuatro medidas para aumentar el monto nominal del salario y crear incentivos: el pluriempleo (más de un trabajo), el pago por resultados (destajo), la eliminación del tope salarial y la legaliza- ción de pagos adicionales en divisas.

El coste creciente de los servicios sociales (educación, salud, pensiones, vivienda, asistencia social) alcanzó su cénit en 2007-08, con 55 por cien del presupuesto y el 37 del PIB, las proporciones mayores en la región. La educa- ción y la salud son universales y gratuitas. Los trabajadores no contribuían a las pensiones y se retiraban con 55 años las mujeres y 60 los hombres, entre las edades más bajas en la región, aunque Cuba tiene la segunda mayor espe- ranza de vida. La mayoría de la población es dueña de su vivienda. Los productos racionados se venden a un precio inferior a su coste y también lo eran las comidas en cafeterías de los centros de trabajo. A partir de 2003, bajo la “Batalla de Ideas” lanzada por Fidel, se crearon 3.000 sedes de univer- sidades municipales gratuitas que subieron la proporción de la población con educación superior, pero mientras se aumentó de forma colosal la matrícula en Humanidades, cayó la de Ciencias Naturales y Matemáticas, carreras esenciales para el desarrollo. Se fundó una escuela de trabajadores sociales pero sus graduados se destinaron a evitar fraude en el expendio de gasolina.

A pesar de su alto coste, la calidad de los servicios sociales descendía: la pensión promedio real cayó a la mitad; debido a la aguda escasez de maes- tros (por el bajo salario), se entrenaron “maestros emergentes” en pocos meses y empeoró el nivel de los estudiantes que entraban en las universi- dades; la planta física, el equipo y la atención de la salud se deterioró. Cuba tiene la segunda población más envejecida del continente, un proceso que crece con rapidez, lo que dispara el coste de la salud y las pensiones. La insostenibilidad financiera de los servicios sociales fue reconocida por Raúl, quien declaró que esos servicios estarían supeditados a los recursos fiscales y se reducirían, algo nunca hecho bajo la revolución, ni durante la grave crisis de los años noventa (lo que contribuyó a los problemas actuales).

No hay información sobre el efecto de las reformas salariales de 2008. Es probable que aumentasen el promedio del salario real un 8,4 por cien en 2013 respecto a 2008, pero aun así, el salario promedio real (ajustado a la inflación) era un cuarto del nivel de 1989. Los recortes en los servicios sociales redujeron su peso en el presupuesto de gastos corrientes del 55 al 51 por cien en 2007-13 (con un repunte en 2013), mientras que en el PIB cayeron del 37 al 27 (gráfico 2). Se han cerrado miles de sedes de universi- dades municipales, la facultad de trabajadores sociales, la escuela secun- daria en el campo, las cafeterías de los centros de trabajo, el 32 por cien de los hospitales y clínicas, y se ha despedido al 16 por cien del personal sani- tario. Se redujo la matrícula en Humanidades y se aumentó Ciencias Naturales y Matemáticas, a la par que se endurecieron los exámenes de ingreso y se fijaron cuotas por carreras. 

La reforma de las pensiones en 2008 aumentó la edad de retiro en cinco años para ambos sexos y estableció contribuciones a los trabajadores, pero el déficit financiero (ingresos menos gastos anuales) sufragado por el Estado subió del 40 a 48 por cien del total de gastos en 2008-13; el déficit actuarial (ingresos proyectados para pagar obligaciones futuras) crecerá por el enve- jecimiento demográfico.

El racionamiento es difícil de eliminar. Aunque las cuotas son muy magras y solo cubren las necesidades básicas alimenticias durante siete o 10 días al mes, son vitales para el sector de menor ingreso que no recibe remesas del exterior. Los economistas cubanos advirtieron que el racionamiento beneficia al grupo de alto ingreso que no necesita el subsidio, y recomendaron eliminarlo y establecer un sistema de asistencia social focalizado en los necesitados. Raúl aceptó ese consejo y se han extraído artículos del raciona- miento que ahora se venden a un precio de mercado tres o cuatro veces mayor, también se han recortado otras cuotas. Ha habido incrementos de tarifas de servicios públicos y de precios en las tiendas en divisas. 

5. Compraventa de viviendas. Una ley de 1960 prohibió la compraventa de viviendas y la hipoteca, limitó la propiedad de la vivienda a la que el dueño habitaba, virtualmente impidió la construcción de viviendas privadas, esti- puló que los arrendatarios pagasen el arrendamiento mensual al Estado y después de 20 años se hicieran propietarios, por lo que el 95 por cien de la población es dueña de su casa. Pero la construcción de viviendas estatales fue muy inferior al crecimiento de la población, más las unidades destruidas por falta de mantenimiento y huracanes, provocando un déficit habitacional oficial que supera las 600.000 unidades (un millón según mis cálculos).

La reforma de 2011 trajo avances importantes: autoriza la compraventa de viviendas, al precio de mercado, a cubanos y extranjeros residentes permanentes; permite la propiedad de una segunda vivienda de recreación, y concede el derecho a heredar la vivienda a familiares de cubanos que emigran definitivamente. Otras reformas liberalizan la venta de materiales de construcción a precio de mercado, eliminan el subsidio a dichos mate- riales al tiempo que facilitan crédito para comprarlos a los necesitados afec- tados por huracanes, conceden exenciones de impuestos, expanden el microcrédito estatal (un 90 por cien del cual es para construir o reparar viviendas), y reintroducen la garantía prendaria aunque no la hipoteca. Las viviendas congeladas durante más de medio siglo pueden ahora venderse para cambiar de residencia u obtener capital.

Por otra parte, el registro inmobiliario fue virtualmente abandonado porque nadie se preocupaba de inscribir su vivienda o actualizar su estado; la compraventa requiere que la propiedad se asiente en el registro, solo el 17 por cien lo ha hecho, y que la transacción se haga ante un notario público, cuyo número es insuficiente. La solicitud de edificación de vivienda demanda trámites en cuatro agencias estatales, un promedio de 132 días; la corrupción, el soborno y el fraude tributario son frecuentes. La oferta supera con creces a la demanda por el escaso poder de compra: una casa barata cuesta 5.000 dólares, mientras que el salario promedio anual equivale a 236, así que necesitaría 21 salarios anuales enteros para comprarla. La publicidad se hace por vías rudimentarias (carteles, lugares donde confluyen vende- dores y compradores), hay un par de sitios de Internet pero su acceso a la población es muy limitado; recientemente la televisión lista ofertas y una empresa privada, El Papelito, publica un boletín con anuncios gratis. La veda de comprar vivienda a los extranjeros no residentes impide legalmente la inversión de cubanos emigrados. La prohibición a los arquitectos de ejercer por cuenta propia es un escollo a la construcción y reparación de viviendas; hasta septiembre de 2013 no se permitían los corredores inmobiliarios.

Estimo el número de viviendas vendidas de noviembre de 2011 a diciembre de 2013, en 133.000 basado en cifras dispersas; más 168.500 donaciones (probablemente legalización de ventas ilegales anteriores). Las ventas en dos años equivalen a solo el 3,6 por cien del stock de viviendas de 3,7 millones, debido a las limitaciones explicadas. El precio promedio de la vivienda vendida en 2013 se estima en 28.520 dólares, oscilando entre 5.000 y un millón. A medida que el precio se ha reducido, las ventas han crecido, explica Emilio Morales en un informe de Havana Consulting Group (3 julio 2014). (Continuará)

Citas

1. Para un estudio en detalle véase mi capítulo sobre las reformas para el proyecto de la Brookings Institution y la Universidad de La Habana, Washington DC, 2014. Los datos estadísticos de este artículo proceden de la Oficina Nacional de Estadística e Información (ONEI), Anuarios Estadísticos 2011 y 2012, Panorama Económico y Social 2013 y Sector Agropecuario Indicadores Seleccionados 2013.